Martes, 21 Octubre 2014 20:56

El tortuoso camino hacia el cumplimiento de los ODM por Verónica Serafini - 2014

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Dra. Verónica Serafini Geoghegan, Economista

Lentos avances hacia los ODM

Como firmante de la Declaración del Milenio, el Estado paraguayo está comprometido a cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio para 2015. El hoy ex presidente Nicanor Duarte Frutos (2003-2008) reiteró ese compromiso, y su sucesor Fernando Lugo (2008-2012) lo incluyó explícitamente en sus dos principales programas: el Plan Estratégico Económico y Social 2008-2013 y la Política Pública para el Desarrollo Social 2010-2020.

 Si bien no ha existido un plan específico que guíe las acciones públicas hacia los ODM, muchos programas sociales nuevos o con cobertura ampliada de la última década tienen objetivos alineados con sus metas. Estas iniciativas, además de su baja cobertura, presentan problemas de diseño, por lo cual las posibilidades de cambiar en el corto o mediano plazo la trayectoria de los indicadores han sido mínimas. No obstante, las tendencias de la última década se muestran lentas pero constantes, a diferencia de décadas anteriores en que la evolución de los indicadores era inestable y sus mejoras casi espasmódicas.

Una gran ausente en el discurso público paraguayo hasta entrado el siglo XXI fue la protección social. Mientras en Europa constituía uno de los principales proyectos del siglo XX y en América Latina cobró fuerza desde su segunda mitad, Paraguay se mantenía al margen de este avance, excepto por el hecho de contar con un sistema de seguridad social de carácter contributivo, pero de baja cobertura y gran inequidad al estar limitado su alcance a los trabajadores en relación de dependencia.

A partir de 2005, los documentos del gobierno de Paraguay comienzan a hacer referencias a esta política, sobre todo por la preocupación ante la amplia franja de población que quedaba excluida del sistema de seguridad social. Desde entonces surgieron programas que procuran, por un lado, afrontar los riesgos derivados de las condiciones de vulnerabilidad que sufre gran parte de la ciudadanía, dirigidos a sectores específicos como la niñez campesina en situación de pobreza extrema o de áreas urbanas en situación de calle, la niñez y las mujeres embarazadas desnutridas, los adultos mayores en situación de pobreza. Por el otro lado, se establecieron planes para ampliar progresivamente las políticas de salud y educación.

El impacto de esos programas será mínimo si su cobertura es baja y si las políticas de salud y educación son de mala calidad y están lejos de la universalidad. La política de protección social afecta a varios ODM, entre ellos el de erradicar la pobreza y el hambre, el de alcanzar la universalidad de la educación primaria, el de reducir la tasa de mortalidad de la niñez y el de mejorar la salud materna.

Otros programas ya vigentes fueron dotados de mayores recursos, que, sin embargo, resultan aun así insuficientes para lograr el cumplimiento de las metas, y también para reducir las desigualdades que esconden los promedios nacionales de las estadísticas entre la población de áreas urbanas y rurales, entre la indígenas y la no indígenas y entre la pobre y la no pobre.

Los cuatro informes nacionales realizados en el país sobre los ODM dan cuenta de la lentitud de los avances y de las escasas posibilidades de cumplir con la mayoría de las metas.

ODM

Posibilidad de cumplimiento

ODM 1: Erradicar la pobreza y el hambre

Progreso insuficiente

ODM 2: lograr la enseñanza primaria universal

Progreso compatible

ODM 3: Promover la equidad de género y el empoderamiento de la mujer

Progreso compatible

ODM 4: Reducir la tasa de mortalidad de la niñez

Progreso insuficiente

ODM 5: Mejorar la salud materna

Progreso insuficiente

ODM 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades

Progreso insuficiente

ODM 7: Asegurar la sostenibilidad del medio ambiente

Progreso insuficiente

Fuente: Sistema de Naciones Unidas (2005). Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe de Paraguay. Asunción.

Principales críticas a los ODM en Paraguay

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio han recibido numerosos cuestionamientos. En el informe de la sociedad civil de 2005 “Paraguay-Sin excusas contra la pobreza”, las principales críticas fueron:

• Su visión reduccionista. Por un lado, limita las metas a pocas dimensiones de la vida humana, y por el otro, deja de lado otros acuerdos y compromisos internacionales de gran envergadura como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), los planes de acción de diversas cumbres y conferencias sobre medio ambiente y desarrollo sustentable, población y asentamientos urbanos y las convenciones sobre trabajo decente, entre otras. Al sintetizarse los objetivos en indicadores de alcance mundial, se invisibilizan y se reducen derechos ya conquistados desde los años 90.

• Al concentrarse los ODM en los resultados y no en las causas estructurales, quedó debilitada la atención del Estados en los factores que permiten el avance de las personas al mejorar sus capacidades y oportunidades. Esto podría sugerir a las autoridades nacionales la implementación de acciones para cumplir con las metas que, por su alto costo, resultan insostenibles a largo plazo, por lo que sus efectos son coyunturales.

• Por su falta de integralidad, el conjunto de ODM no permite abordar en todas sus dimensiones los factores que determinan la pobreza y la vulnerabilidad de las personas. Esta visión parcial puede llevar a la construcción de un Estado mínimo, con compromisos y deberes reducidos, en vez de un Estado social responsable de garantizarle a la ciudadanía la universalidad de sus derechos.

• Falta coherencia interna entre los objetivos, metas e indicadores. Alcanzar las metas planteadas no siempre lleva a cumplir con los objetivos. Los indicadores incluidos en las metas tampoco permiten recoger la esencia de la Declaración del Milenio.

Estas críticas fueron acordadas por consenso, luego de un amplio análisis, por representantes de 50 organizaciones paraguayas de derechos humanos, campesinas, barriales, indígenas, sindicales, juveniles, de mujeres, que en 2005 se aliaron en la Plataforma Paraguay sin Excusas contra la Pobreza, que a su vez integró el Llamado Mundial a la Acción contra la Pobreza (GCAP, por sus siglas en inglés).

Potencialidades de un mecanismo de seguimiento a la gestión pública

El débil y fragmentado Estado paraguayo parece ir en retroceso. Un punto de inflexión para el proceso político, económico y social paraguayo lo constituye el juicio político por el que se destituyó el 22 de junio de 2012 al presidente Fernando Lugo, quien había asumido con 41 por ciento de los votos y contaba en 2011, al llegar a los tres años en el gobierno, con la aceptación de 50 por ciento de la población. El procedimiento fue claramente ilegal en su procedimiento e ilegítimo para un importante sector de la sociedad. El contrato social se rompió.

Como resultado del “golpe parlamentario”, el presupuesto para 2013 mostraba, incluso mientras lo estudia el Poder Legislativo, relevantes cambios en los principios rectores de la política pública.

El gasto social, que en la última década había aumentado persistentemente, detuvo su tendencia en la propuesta del Poder Ejecutivo entregada al Congreso en octubre de 2012. En dos meses de discusión en el Congreso, la asignación a la Policía y las Fuerzas Armadas se elevó 30 por ciento, y los fondos para la burocracia vinculada con el aparato electoral de los partidos políticos con representación parlamentaria, 40 por ciento.

En los poco más de 20 años transcurridos desde la restauración democrática, la ciudadanía no ha logrado fortalecer lo suficiente su capacidad de demandar el cumplimiento de sus derechos y de exigir resultados y rendición de cuentas a funcionarios y dirigentes políticos. La debilidad del Estado es cada vez más palpable. Entre otras cuestiones, se manifiesta en su incapacidad para cumplir con los ODM. La mayoría de sus metas podrían haberse alcanzados se hubieran implementado políticas de calidad y con la cobertura necesaria.

Los partidos políticos y la mayoría de sus representantes, que deberían funcionar como mecanismo de transmisión entre la ciudadanía y el sector público, carecen de legitimidad, por lo que crece y se profundiza en la juventud la desconfianza y la desafección hacia ellos.

Las instituciones del Estado son insuficientes para responder eficazmente a las necesidades y demandas de la ciudadanía. Por eso, la influencia de particulares, a menudo teñida por conflictos de intereses, supera el peso del interés general en las políticas públicas.

La asignación de los recursos públicos (que determina a quién benefician las políticas estatales, con qué criterios, para qué) se maneja con discrecionalidad, al amparo de la insuficiente información pública sobre los programas que se implementan, su debilidad y la falta de criterios claros sobre los sectores de la población a los que se dirigen, los resultados esperados y las actividades y recursos disponibles para lograrlos. De ese modo, las políticas públicas se convierten en instrumentos de prebendas y de clientelismo político.

En este escenario, los ODM constituyen un poderoso instrumento de seguimiento al escaso compromiso del Estado hacia la ciudadanía paraguaya. El reconocimiento de este aspecto tiene importantes implicancias para la ciudadanía organizada que busca el cumplimiento de los ODMs:

• Alcanzar estos objetivos debe entenderse como una obligación. Por lo tanto, constituyen un mecanismo de exigibilidad.

• En un sector público institucionalmente débil, su seguimiento permite garantizar su progresividad, de manera que los avances no dependan de funcionarios ni gobiernos coyunturales, sino de estrategias de mediano y largo plazo.

• Al no existir instancias y mecanismos de rendición de cuentas sistemáticas y de calidad, los ODM permiten a la ciudadanía exigir información y transparencia no solo sobre la evolución de los indicadores sino de los programas públicos que se implementan para su cumplimiento. Por lo tanto, las posibilidades de ejercer ciudadanía y de tener una participación organizada aumentan en la medida en que es posible darle seguimiento a la acción pública en lo concreto, es decir, de controlar los objetivos de los programas, su cobertura, las garantías de acceso y los instrumentos de focalización.

• Frente a la fragmentación social, los ODM propician alianzas en torno a un objetivo común, claramente delimitable y fácilmente consensuable.

Los desafíos futuros

• Reconstituir el contrato social a la luz del cumplimiento de los derechos humanos (civiles, políticos, económicos, sociales y culturales), incorporando a los ODM como piso sobre el cual partir. ¿Qué aspiraciones puede tener una sociedad en la que no se garantiza el derecho a la vida, hoy pendiente, dadas las todavía altas tasas de mortalidad materna e infantil? ¿Cómo proyectar el ejercicio pleno de los derechos a la educación, al trabajo, los derechos políticos con niños y niñas que pasan hambre y cuyo futuro está determinado hoy por circunstancias fuera de su control?

• Fortalecer las capacidades de la ciudadanía y de las organizaciones para estructurar sus demandas, incidir en la construcción de las plataformas de gobierno de los diferentes partidos y participar activamente en todo el proceso de las políticas públicas: la construcción de la agenda, el diseño e implementación de los programas, la evaluación y la rendición de cuentas.

• Mejorar sustancialmente el diseño y la gestión de los programas públicos, con la mirada puesta en los resultados. Eso implica, por un lado, que las estrategias y acciones deben estar sustentadas en la intervención sobre las causas de los problemas, y por otro, en los resultados que afectan la calidad de vida de las personas y no en los medios para lograrlos.

• Instalar mecanismos eficaces de transparencia y rendición de cuentas: no hay posibilidades de lograr un Estado garante de los derechos humanos y procesos de profundización de la democracia sin retroalimentación entre el sector público y la ciudadanía. Las dinámicas sociales y económicas exigen dinamismo y capacidad de reacción de las políticas, lo cual requiere, a su vez, de una interlocución activa entre todos los involucrados.

Fuente: Social Watch

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Publicado en Informe Social Watch