Lunes, 05 Abril 2010 14:54

El Clientelismo, motor del Estado paraguayo - Por Milda Rivarola

Tema: Desafíos para un Paraguay con más democracia. 27 de abril de 2007

Yo planteé discutir con ustedes entender como tendencias estructurales que están convirtiendo el sistema electoral en un “pa’a”, que están cerrando las chances y las posibilidades de cambio que tiene el sistema electoral paraguayo.

Metí en google la palabra clientelismo a ver qué era, dónde había estudios sobre clientelismo en estos momentos y me pegué un susto al ver que hay estudios en todo Centroamérica, que ahí comenzaron los estudios clásicos sobre eso en América Latina, en los países andinos Venezuela, Colombia, Ecuador, en Chile que se supone que es de las democracias más perfectas de América latina y también en Uruguay; en Argentina se está trabajando no solamente clientelismo político sino hay investigaciones sobre clientelismo social o sea cómo los fondos de gastos sociales se están convirtiendo en elementos clientelares con la sociedad digamos y algo menos en el Brasil pero también hay.

El clientelismo y sus componentes

El clientelismo es un fenómeno que está creciendo, coincide con el fin de las dictaduras y con la transición a la Democracia en América Latina y del cual por algunas razones históricas y por esa transición limitada que tuvo Paraguay es otra vez ejemplar Paraguay. Es como paradigmático en el manejo y en el desarrollo de las relaciones clientelares, no es cualquier Estado el que puede establecer relaciones clientelistas con la sociedad.

La lógica del clientelismo se basa en que el Estado entrega como favores lo que son derechos y obtiene por medio de sus intermediarios algunas ventajas de dicha entrega. Esto no se podría dar en un Estado de bienestar, con ciudadanía organizada, donde la gente está acostumbrada a exigir derechos, y que reacciona electoralmente en forma muy rápida cuando esos derechos se disminuyen.

No son los Estados del bienestar ni son tampoco los Estados liberales clásicos los que desarrollan clientelismo. Hay un solo tipo de Estado en donde sí eso es posible y es, según Max Weber2 en el Estado patrimonial. “Estado patrimonial es aquel donde el soberano, el poder, el Presidente o el Ejecutivo organiza en forma análoga a su poder doméstico, el poder político; el cargo patrimonial carece de distinción burocrática entre esferas privadas y esfera oficial o pública. La misma administración es considerada como una cuestión personal por el soberano, por lo tanto la forma de ejercer el poder depende enteramente de su arbitrio”.

Entre Estado Patrimonial y el intervencionismo estatal

Algunos norteamericanos y algunos europeos que están trabajando en la historia del Paraguay de Don Carlos Antonio López y de Gaspar Rodríguez de Francia (del primero sobre todo) y del Mariscal Francisco Solano López, definen directamente ese Estado como Estado patrimonial al Estado paraguayo que salió de la colonia para entrar a la República.

Después de la Guerra de la Triple Alianza, de alguna manera la lógica jurídica del Estado liberal, que gobernó el Paraguay desde 1870 hasta la Guerra del Chaco y su renuencia a intervenir en sociedad y en economía le libró del mecanismo patrimonial o sea el Estado liberal paraguayo no es patrimonial porque ni siquiera tenía bienes. Con el resurgimiento del intervencionismo estatal de los 40, José Felix Estigarribia, Higinio Morínigo y con el retorno de los Colorados y el gobierno de Stroessner, el patrimonialismo se convirtió de vuelta en la lógica del Estado paraguayo.

Hay estudios del Banco Mundial3 en donde hablan que bajo el control de Stroessner, el Estado operaba de manera patrimonialista, y para ello usan el término “desdibujando fronteras” entre propiedad pública y privada presentando patrones de autoridad discrecional, sirviendo como principal camino hacia la riqueza y fuente vital de clientelismo para el Partido Colorado.

Entonces, tanto como hoy las designaciones y ascensos en función pública se basaban en la lealtad política y en las relaciones personales más que en el mérito, entonces es el arbitrio del soberano quien decide quién va a servir o no en el Estado.

La burocracia estatal creció en el Paraguay, acompañando el crecimiento poblacional, los cambios constitucionales y las demandas ciudadanas; creció y pegó un salto bastante importante desde 1989 hasta el 2005 y lo curioso es que creció en plena crisis económica y déficit fiscal continuado.

El Estado empezaba a perder plata en su relación entre gastos e ingresos y tuvo que obtener fondos de una economía que está estancada, que estuvo estancada desde 1988 hasta el 2003. La primera característica de este período es que ese Estado patrimonial prácticamente no cedió nada de su patrimonio, se vendió Líneas Áereas Paraguayas, la Corporación Paraguaya de Alcoholes, creo que Aceros Paraguayos y nada más, se continuó con el paquete de entes públicos y la burocracia de los Ministerios aumentó en forma importante.

Al mismo tiempo, es el propio Partido Colorado el que manejó con éxito el Estado patrimonial Stronista y es el que sigue manejando el Estado de la transición, es decir, no hubo alternancia política en el sentido de que otro partido, con otra lógica administrara de otra manera ese Estado.

La pobreza otra fuente del clientelismo

El tercer elemento que favoreció la expansión del clientelismo es el crecimiento de la pobreza; en 1998 había 1.500.000 de pobres en el Paraguay, en el 2005 había 2.200.000, en menos de 7 años aumentó en 700.000 personas el número de pobres, esto es un 38%.

Hay algunos antropólogos como Bartolomeu Meliá y una antropóloga suiza alemana que se llama Manuela Shusmund, ellos miran desde otra perspectiva, no de patrimonialismo, no de corrupción, no de clientelismo, sino de que el imaginario paraguayo sigue siendo de caza y de recolección. A Meliá cuando le hablas de corrupción dice “eso es caza, eso es cacería”, para él, el Estado sigue funcionando como un espacio muy amplio de recoleccion, los que pueden entrar en ese coto, pueden recoger lo que sea y llevar a su casa.

Muchos eventos, como los eleccionarios, los proyectos puntuales de cooperación funcionan como manada de caza o sea llegan animales, una manada que sabe que se va a ir, que dura un año, dos años, que tiene un plazo y bueno, se come lo que se puede allí y hay alguna certeza de que esa manada va a volver, de que va a venir otro proyecto. Manuela Shusmund es muy simpática, ella dice cómo se reconoce que el animal se come, llega en un 4 x4 con lobos, la comunidad enseguida sabe que llegó la manada y que pueden comer.

Meliá es todavía más drástico, él dice de que se pasó de ser industrioso a ser agrícola, de agrícola se pasó a ser pastoril y que estamos retornando a etapas de cacería, digamos que son estadios como muy anteriores de civilización y que dentro de la cacería hay tipos de cacerías más sustentables diríamos, mucho más depredadores, como la cacería que se hace en semicírculo dejando un pequeño espacio y matando todo lo que sale, es como una cacería depredadora que chupa y destruye todo digamos, incluso cuando no se coma lo que se robó, la lógica ya es de destrucción.

El Estado paraguayo o la lógica de los paraguayos está llegando a ese nivel; lo curioso es que aparentemente era el Estado Stronista y eran los Stronistas sobretodo los que respondían mejor a ese imaginario ayudador, depredador, distribuidor del Estado.

Cuando vemos nosotros las encuestas del CIRD, se pregunta sobre qué piensan las personas hace 6 o 7 años de los gobiernos, comienza por supuesto con Stroessner y termina con Duarte Frutos. Esta es la encuesta de opinión que publica Alejandro Vial, fíjense Stroessner de bueno a excelente sistemáticamente, es decir, no cayó en popularidad desde el 89 para ahora.

Todo lo que Stroessner y en menor grado Rodríguez tienen de bueno a excelente, tienen de malo los otros gobernantes colorados o sea de pésimo, malo o regular. No se asombren después, de que haya resurgido una fracción Stronista dentro del Partido Colorado, que en el imaginario colectivo sigue siendo el buen gobernante, el que repartía, el que ayudaba, el que tenia un gran coto de caza, donde todo el mundo entraba a cazar fácilmente.

¿Cómo se relaciona ese Estado patrimonial con la ciudadanía?

El origen del clientelismo es romano clásico, usa su influencia y sus recursos para dar protección y beneficios al patrón, y al mismo tiempo a un cliente o una persona de status inferior, quien reciprocamente da apoyo general, lealtad y servicios a su patrón.

Esa es la lógica del sistema clientelar, nace en el mundo de campesinos y arrendatarios a finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX, en América Latina y tiene algunas características: primero es jerárquico, aunque parezca una relación entre iguales, hay alguien que sale ganando con la relación y hay otro que es el que termina sirviendo a través de favores.

Es particular o sea, es de una persona con otra, o de una persona con pocas personas, no hay una relación organizada ni burocrática y se basa en que es ilegal o informal, lo que no quiere decir que no exista y que no exista con fuerza y que no tenga reglas propias e incluso reglas éticas propias, o sea que no exista con fuerza dentro del sistema social.

La lealtad no surge del respeto que demanda, o en sus capacidades para ser un buen gobierno, sino que se basa en incentivos materiales; soy leal mientras yo obtenga beneficios con esa lealtad y se alimenta desde arriba con la corrupción.

El clientelismo tiene como varios escalones, el más visible es el que une operadores o candidatos con la gente que le vota, pero normalmente para la entrega de esos servicios se precisa tener padrino, se precisa de fuente de financiamiento y esas fuentes son todas ilegales. Por una parte, son las cajas negras partidarias o sea la recaudación que hace el Partido Colorado y que comenzaron también a hacer los partidos opositores cuando consiguieron parcelas de poder de parte del dinero público digamos, son cargos dentro del aparato, esa es otra fuente grande de alimentación del clientelismo; y la fase como más peligrosa de financiamiento son los financistas privados, los empresarios privados que entraron con mucho entusiasmo al juego y que son los que finalmente terminan siendo los grandes ganadores del negocio de hacer política dentro del Estado. Uno podría pensar bueno eso es excepcional, todo el mundo sabe que por ahí pasó alguien, compró unas cuantas cédulas, de que al vecino que normalmente anda en ómnibus ese día le vinieron a buscar en taxi y le llevaron.

El porcentaje de gente que está trabajando dentro de ese sistema es el 27 a 30 % del electorado o sea, es la tercera parte y, entre los más pobres, el 60% de los pobres, está metido dentro de ese sistema.

Les quiero recordar algo que citó Marcelo Lacci en un trabajo sobre financiamiento de campañas políticas "cómo se puede llamar participación a unos comicios donde van votantes que son arreados después de haber sido acreedores de chapas para sus viviendas, comida, atención médica, promesas de puestos de trabajo. Es triste ver ese espectáculo de taxis o vehículos de todo tipo que van a buscar a la gente a su casa, a pesar de que los centros de votación no queda a más de 4 cuadras".

Yo acompañé algunas internas de partidos opositores y oficialistas y lo curioso es que últimamente se trae en un taxi, o sea, el taxi trae dos personas, trae al operador y trae a la persona, un votante hombre o mujer (quien a veces trae a la criatura porque no la puede dejar en la casa). Me contaron que uno de los problemas del tráfico es que de repente él o la electora le dice, yo estoy cocinando ahora, estoy viendo partido vení más tarde, o sea, tiene que usar dos carreras de taxi para un voto; solamente eso cuesta 30, 40 mil guaraníes o sea el traslado mínimo por elector.

Nuevos financistas del clientelismo, nuevos electores reales

La escalera es perfecta, a medida que se va empobreciendo la gente, es llevada a votar; ahora eso significa de que se está retirando y se está desfigurando el principio básico de la República de la Democracia, que es 1 persona, 1 voto, o sea hay sectores grandes de la sociedad que ya no tienen voto, o sea, que son llevados a votar y que ya no votan libremente.

Se les despojó del derecho a voto a los pobres y en contrapartida hay grandes electores. Están apareciendo grandes electores. Ese es un sistema alemán del siglo XVIII, nórdico europeo, en donde el rey convocaba a sus grandes electores del ducado, se convocaba a los grandes duques y príncipes y eran ellos los que votaban, eran 5 o 6 los que decidían quien iba a suceder en el gobierno y se llamaban grandes electores. En este momento uno suma algunas personas con mucho poder dentro del parlamento, algunos jefes de conducciones partidarias y algunos empresarios.

Ellos son los grandes electores en el seno nacional, de ahí sale el dinero, de ahí salen los cargos públicos, de ahí salen las promesas de excepciones impositivas, o sea, se le retiró el voto a los muy pobres y se le dio doble o triple - 2000 o 3000 votos - a los financistas y a los políticos con poderes. ¿Qué significa eso? En las internas del 92 (Wasmosy – Argaña) cada candidato gastó 5 millones de dólares en las internas, no en las nacionales. En las internas del 2002 cuando se enojó Domínguez Did porque le había ganado Nicanor, dijo yo gasté de mi bolsillo 7 millones de dólares. De donde sacó él esa plata, o sea, allí ya subió el monto de las internas digamos ya cada uno puso 7 u 8 millones de dólares.

En el trabajo este de Gustavo Lacci, él supone que en las municipales del interior, cada lista gasta mínimo 100 mil dólares y que en Asunción por supuesto eso se multiplica por 6 o por 7; no hay salario público de esos cargos, una vez electos si es que salen electos, que pueda pagar esta deuda, o sea, no van a pagar la deuda con lo que ganaron porque es imposible, es mucho más de lo que van a ganar como rubro.

Entonces, no es extraño que sólo 20% de la población paraguaya crea que las elecciones son limpias, es una encuesta del Latino barómetro 2006, el 80% de los uruguayos cree que sus elecciones son limpias, el 70% de los chilenos dice sí, nuestras elecciones son limpias, competitivas, mientras que solamente el 20% dice en el Paraguay que las elecciones son limpias; 4 de cada 5 cree que las elecciones son fraudulentas.

La inversión de los financistas se recupera con baja inversión social Ahora ¿cuál es la contrapartida de ese dinero que se gasta en asegurarse o mantenerse o alcanzar el poder? Es que el Paraguay tiene el gasto social más bajo de la región y uno de los más bajos de América Latina o sea nosotros tenemos un 9,3 % del PIB que se gasta en salud, educación y seguridad social, mientras que la tasa media del MERCOSUR es de 20%. Paraguay gasta en dólares pér capita 142 al año, mientras que el promedio de América Latina, que tiene otros países mucho más pobres que el Paraguay es de 70 dólares pér capita. Lo que no se gasta en ofrecer servicios sociales de parte del Estado, se desvía por otros fondos y se gasta en mantener el poder y al mismo tiempo ese clientelismo puede existir porque no hay servicios sociales asegurados a toda la gente.

Ese gasto tan bajo social de Paraguay respecto al MERCOSUR, de otros países se nota en todos los indicadores, el promedio de analfabetismo en Argentina o Chile es del 2% a 3 %, nosotros tenemos 6%; el parto institucional incluso en el Brasil, que tiene también áreas monstruosas de pobreza, es de 90 a 100%, es decir todas las mujeres ya tienen hijo en un Centro de Salud o en la Clínica, con un médico, con enfermeras, en Paraguay sólo 70% de las mujeres accede a ese servicio; también tenemos una de las altas tasas de mortalidad materno infantil a partir de esto digamos; agua con tuberías, o sea el que cada casa tenga una canilla es de 82% a 99% en los países de la región, acá tenemos 50% de casas con tubería.
El clientelismo como lógica cultural

José Nicolás “Pepito” Morínigo tiene un trabajo en donde él relaciona la supervivencia del clientelismo con lógicas culturales, socioculturales paraguayas. Él dice que lo que se está reconstruyendo en la relación clientelar es ese “ore”, “el orekuete”, el nosotros sólos; los beneficios para nosotros los leales, para nosotros y el resto es lo que no es nosotros, lo que no forma parte de la identidad digamos.

El problema es que la constitución de grupos solidarios y con identidad suponen solidaridad interna. No es solamente con el que sale a vender el voto, sino que ellos se sienten solidarios y sienten que alguien se encarga de ellos, de que alguien dentro del aparato de Estado, un candidato a diputado o un candidato a concejal les cuida por primera vez, por fin les cuida alguien y se establece solidaridad. Eso es como el ethos, es como el vaciamiento moral del clientelismo, si el Estado no responde, hay gente que nos cuida y nosotros somos leales a esa gente, es lo que nos aparece como Estado a nosotros.

Lo que sucedió fuertemente en la transición es de que los sistemas de pirámides de caudillos que eran los que formaban el cuerpo principal de los partidos políticos fue sustituido por los operadores, se llaman punteros, se llaman operadores, se llaman referentes, de acuerdo a la cantidad de votos que puedan juntar o al tipo de funciones, ellos son profesionales que viven en la comunidad, vivieron desde siempre y son reconocidos, tienen casi el mismo status socioeconómico que el cliente, hablan el mismo idioma, se acercan a ellos y no es que le pagan una semana antes de las elecciones, sino por uno, dos, tres años, ellos están ayudando a su gente.

Cuando viene el candidato o la candidata entra en negociaciones con estas personas, para no decir contrata un grupo de operadores y lo que hace el operador es trasladar la lealtad que él fue juntando a través de esa distribución de ayuda al candidato.

Más sobre el operador político

La relación del operador es con la persona, no es con el partido, de tal modo que hay operadores que trabajan para distintos partidos, de la misma manera que hay porcentaje importante del Padrón Electoral que está afiliado a distintos partidos. Ya esa lógica de gente que nacía colorada, de gente que nacía liberal y se iba a la guerra civil, eso ya se acabó; entró una lógica que es mucho más pragmática dentro del juego. Los operadores se consideran a sí mismos asistentes sociales.

En una entrevista a una operadora liberal, ella dice "como en nuestro país la política es asistencia social y no política o sea, debido a las falencias que tiene el Estado, cumplimos el papel de la parte social; tenemos que hacer como asistente social en la parte económica, en la parte de salud, en la parte de educación; con los problemas judiciales, penal, civil, de la niñez, pero básicamente con los problemas económicos y de salud".

Ellos se perciben a sí mismos, como parte del sistema de asistencia social, pero ya privatizado, no del Estado, sino del barrio, esos operadores a través de sus candidatos están siendo financiados por los padrinos políticos que son normalmente senadores, miembros de la Junta de Gobierno, de los directorios de partido y lo que le ofrecen al candidato es un cupo de cargos públicos o manutención de los cargos públicos y eventualmente desvío de algunos bienes como los kit de partos. Hace poco en un acto político se estuvo repartiendo material de la Escuela Viva Hekokatuva, medicina, etc.; desvían bienes del Estado y dirigen hacia el sistema de operadores.

Los otros son los padrinos, los padrinos políticos, los padrinos empresariales a los cuales los candidatos le tienen mucho miedo pero terminan apelando a ellos, es gente que ya entra en negociaciones mucho más altas, diciendo, te voy a pagar el transporte, te voy a poner 10 camiones, pero quiero la licitación del empedrado, tengo un lío con Hacienda que quiero que se me arregle, quiero la construcción de tal ruta, ya es un negocio o impunidad de algunos delitos menores fiscales o asegurarse contrataciones de Estado y esa es la gente que pone dinero en efectivo y pone bastante dinero en efectivo. Normalmente, los mayores financistas si hay riesgos ya ponen plata a varias candidaturas y siempre ganan porque están financiando a todos. Al candidato que pone sus operadores le dan los cargos repartidos por los padrinos y le dan el dinero repartido por los financistas.

El que trabaja es el operador, se va casa por casa, ve las necesidades de la gente, le paga la cuenta, le da un poco de dinero. El trabajo del operador es abrir las puertas del sistema de instituciones del Estado que la gente no entiende, es decir cómo se hace para conseguir su jubilación, cómo se hace para que el fiscal acelere su proceso de demanda al marido que no le paga, el tipo de cosas que se logra, sencillamente con contacto personal para que la relación con el Estado no le sea tan dificultosa.

Ahora ustedes pueden hacerse la idea de lo que hay detrás de desvío, de desfalco de dinero en negro, de manejo de influencias, de todo, ese es el cuerpo de corrupción que es el que aparece en todas las encuestas y las percepciones públicas. Esa es la confusión entre lo público y lo privado, y eso es arbitrariedad, eso es patrimonialismo. Ya vimos que la gente no creía más en las elecciones o en la limpieza de elecciones.

Cuando hay abstencionismo electoral y la política no interesa

Pero hay otro fenómeno que está siendo generado por el crecimiento del clientelismo y es el abstencionismo electoral. Nosotros llegamos a un pico en el 96, 98, donde votó el 80 y 83% de la población, ahora está votando el 60%, o sea, se llegó a un pico de participación hasta el 98 y después cayó y sigue cayendo y allí no hay indicios de que pueda volver a levantarse a corto plazo.

El otro fenómeno es que la gente cuando se le pregunta sobre política responde: a mí la política no me interesa, de esto ya había en el Stronismo. Hay una encuesta del 88 que hizo Pepito, que sólo un 3% decía que la política le interesaba, el resto decía que no le interesaba o que era peligrosa; ahora 9 de cada 10 personas dicen que la política no les interesa nada o les interesa muy poco y cuando se les pregunta porque lo dicen, la respuesta es: no me da beneficios o no da beneficios a mi comunidad o porque es sucia, esa es la razón por la cual rechazan la participación política.

Cuando uno mezcla abstencionismo electoral y rechazo a la política y desconfianza sobre el sistema de transmisión de soberanía, lo que aparece es un perfil autoritario, esta es una relación entre el 2001 y 2005, es también la encuesta de opinión política de Vial, hay un tercio de la población que es democrática, que es dura democraticamente, que pase lo que pase sigue creyendo que la democracia es el mejor de los sistemas, pero disminuyó algo, gente que te dice, en algunos casos es mejor un gobierno autoritario y lo que está creciendo es gente que diga da lo mismo, puede ser autoritario, puede ser dictatorial, puede ser democrático ese es el 66% de la población, gente que ya está desconfiada y con actitud de golpeo de las democracias de afuera.

Básicamente están lanzadas las líneas acerca de lo que es patrimonialismo, lo que es clientelismo y cómo la difusión de esa lógica a partir del eterno Partido Colorado digamos, porque esa lógica se repitió en las gobernaciones, en las municipalidades; se repite. Quizás el único partido que todavía esta poco exento de eso o que esta mucho más controlado por la dirigencia es Patria Querida por alguna razón digamos.

Yo tengo evidencias de que Fadul no deja que haya clientelismo sin pasar por su control, no deja que se mueva reparto de cargo ni de dinero entre los electores en forma individual porque eso también dispersa y le hace perder disciplina partidaria a la gente y quizás porque es un partido nuevo porque todos los partidos nuevos nacen con el discurso anticlientelista democrático y después entran en el juego después de unos 5, 6 años.

 

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Publicado en Año 2007