Autora: Milda Rivarola
Tema: Gobernabilidad de la Democracia Paraguaya. Escenarios y desafíos a resolver.
Fecha: 30 de mayo de 2008
No es accidental que empecemos a hablar de gobernabilidad cuando se presenta un escenario tan diferente como el que permitió las elecciones del 20 de abril, antes no pensábamos que había un gobierno que tenía sus problemas, era ineficiente, pero a nadie le interesaba que continúe y desde el 20 de abril sin que haya nada preparado ni combinado la gente empezó a plantearse gobernabilidad, hubo un único informe que fue bastante cuestionado por el Estado en ese momento por algunas organizaciones sociales, pero es lo único que hay, un informe sobre gobernabilidad en el Paraguay en el 2000 un consultor de Naciones Unidas que se llamaba (Joan) Pratts, él definía gobernabilidad, como mecanismos, instituciones y procesos a través de los cuales la ciudadanía ejerce sus derechos, cumple sus obligaciones y soluciona diferencias internas con respecto al Estado.
La idea primera de gobernabilidad era básicamente que el Estado funcione, no tenga demasiados conflictos internos pero estaba muy divorciada de lo que era ciudadanía, la perspectiva actual es trascender de esas instituciones de gobierno y también incluir sociedad, instituciones y capacidades para reconocer y para solucionar problemas desde la sociedad en relación con el Estado.
Un primer informe de la Comisión Trilateral de los Estados Unidos, Unión Europea, Japón del 75, se llamó Crisis Democracia en donde empezó a plantearse la crisis de gobernabilidad en los países del primer mundo sobre todo previendo la crisis fiscal que se venía en esa década y donde se analizaron problemas de dificultad de gobierno, desde lo que eran demandas de sectores sociales, de crecimiento del Estado para satisfacer parcialmente esas demandas y crisis fiscal consecuente a esto, esa fue la primera vez que se empezó a pensar en términos de ingobernabilidad a nivel mundial pero desde el 2000 otro informe también para la Trilateral sostiene que las causas naturales de ingobernabilidad no vienen solamente de factores externos de tipo económico o de déficit o default financiero, sino que son intrínsecas a la política misma y lo que señala Pharr y Putman que son los dos consultores que trabajaban en el informe es que en general las instituciones políticas eran viejas y estaban preparadas para sociedades y economías distintas, pero en términos de países en desarrollo, los problemas no derivan del exceso de democracia, o del problema que tiene un estado de derecho funcionando respecto a su ciudadanía, en el caso de América Latina viene mas bien de falta de democracia, de una democracia que se está construyendo, que todavía no puede satisfacer demandas de sectores de ciudadanos tampoco muy organizados, y en general esa preocupación coincide con la caída de la dictadura en la década del `70 y `80 en América Latina y con el surgimiento y la difícil construcción de democracia.
Lechner sostiene que la ingobernabilidad en América Latina resulta de esa falta de adecuación de la política con cambios estructurales de la sociedad y de la economía, que la política tal cual está planteada ahora tiene dificultades estructurales para resolver, la ciudadanía crece en su demanda de derechos y el Estado reivindica y exige de la política resultados que no puede dar, escapa a sus capacidades lo que genera frustración, descreimiento de las inclusiones democráticas, de los partidos, a lo que se suman los procesos globalizadores, la política ni la economía tienen límites nacionales, el Estado-Nación empieza a cambiar y todavía no hay formas nuevas para gobernar en términos globales o para solucionar demandas en términos que exceden a los límites nacionales.
La definición más utilizada es la de Copedge en donde un sistema político es gobernable cuando está estructurado sociopolíticamente de tal modo que los actores estratégicos se relacionan entre sí para tomar decisiones y resolver conflictos conforme a reglas y procedimientos aceptados entre todos ellos mas o menos formales, mas o menos escritos dentro del cual formulan expectativas y estrategias.
Actores
Actor estratégico es aquel que puede impedir, el que tiene capacidad para vetar el funcionamiento de normas y de procedimientos que tienen fuentes diversas, la posesión del control del aparato del Estado, la posesión de medios productivos: tierra, capital, dueños, propietarios de mass medias, productores de información, en algunos casos, y yo creo que parte de eso tiene relación con el caso Lugo también viene de autoridad moral, casos como Gandhi, casos de algunos liderazgos étnicos muy fuertes, el caso de Lugo viene de Iglesias o de liderazgos morales.
Los actores estratégicos tienen la capacidad de producir movilizaciones desestabilizadoras, o sea grupos pequeños que pueden desestabilizar el sistema a través de movilizaciones radicales, potencias externas, mercados regionales y yo agregaría actores menos visibles o invisibilizados adrede, en el caso paraguayo que son mafias contratistas del Estado, mafias de narcotráfico, de contrabando, de piratería, de abigeo, de deforestación y todo ese tipo de cosas, son también autores muy importantes no muy visibles pero tienen poder de distorsionar normas y de cambiar sentido de relaciones. Andrew Nickson en el 2006 a pedido del CADEP, analizó aquellos grupos que tuvieron poder y lo ejercieron para desarrollar o frenar políticas públicas, el punto de reflexión era la Ley de Readecuación Fiscal, de Hacienda, él identificó hace apenas dos años como actores estratégicos al partido de gobierno, al grupo de importadores, a empresarios locales, ganaderos, los sojeros, mass media, los sindicatos de funcionariado público y organizaciones campesinas.
Reglas y procedimientos
Existe una mayor gobernabilidad cuanto más funcionen las reglas y procedimientos para solucionar conflictos graves. En general deberían concernir no solamente a los autores estratégicos, a los grupos que tienen posibilidad de impedir o de apoyar políticas de estado sino también aquellos autores más débiles, lo que tienden a suceder es que se encuentran formas de gobernabilidad disminuidas que permiten posicionar actores y permiten arreglar conflictos entre grandes actores estratégicos, pero que excluyen y dejan en la miseria, en el subempleo, en la anomia, en la ilegalidad o en la criminalidad a amplios grupos a los cuales esas normas no satisfacen y sirven, se hace una gobernabilidad en pequeño para grupos restringidos, el resto queda perdido del sistema.
Gobernabilidad histórica en Paraguay
No se construyó una cultura de legalidad, imperó normalmente un grupo, una persona, un partido, un cuerpo como el ejército, el orden era establecido por esa autoridad grupal, colectiva o personal del titular del ejecutivo y que normalmente permanecía en el poder dividiendo actores sociales en partidos políticos, la condición misma de su permanencia en el poder era no solucionar o crear conflictos para dividir o alimentar conflictos existentes, la débil institucionalización de reglas y procedimientos, el hecho de que importantes actores llámese campesinado, población suburbana carecen de organizaciones representativas fuertes y los actores estratégicos establecieron una seudogobernabilidad excluyente para el resto de la población.
La gobernabilidad democrática presupone la existencia de un sistema democrático como condición necesaria, y se da cuando la toma de decisiones de la autoridad y la resolución de conflictos entre autores se produce según estas reglas y procedimientos aceptados por todos, las condiciones de democracia no solamente electoral sino liberal, algo de esto avanzamos en la transición y en las últimas elecciones sobre todo en los resultados electorales fiables, voto significativo para oposición, presunción de alternancia, no hay exclusión de ningún grupo que quiera presentarse con propuestas propias a los comicios.
Existen trabas que se fueron creando en los últimos cinco años, en cuanto a las condiciones de democracia liberal, el poder ejecutivo limitado de hecho y de derecho por los otros poderes, lo que sucedió bajo el gobierno de Duarte Frutos es como un control y una coartación de los otros poderes, y un ejecutivo que se manejaba prácticamente sin controles de las otras instituciones del Estado. Algo que avanzamos un poco pero no suficiente es que el Estado está controlado por las autoridades electas, hay fuerzas dentro del aparato del poder que no son necesariamente electas ni responsables, son los que controlan y determinan políticas, minorías religiosas o étnicas con derechos a expresar intereses, canales múltiples y activos de expresión ciudadana aparte de los partidos políticos, las libertades que si están mas o menos establecidas, accesos a medios alternativos de opinión, el otro punto donde también hay debilidades grandes para la gobernabilidad democrática es el hecho de que los ciudadanos todavía no somos iguales ante la ley, somos de por sí desiguales políticamente pero el Poder Judicial no pudo establecer mejoras sustanciales como para garantizar la misma ley para todos, ni proteger los derechos de toda la ciudadanía.
¿Cómo se da este cambio de contexto inaudito en el Paraguay, en forma pacífica la alternancia electoral por vías electorales? Sigue habiendo tres grandes partidos ninguno de los cuales tiene mayoría parlamentaria propia y las alianzas difíciles que se están armando lentamente no salen desde el ejecutivo, de algún modo hubo un fracaso electoral de los partidos de izquierda, aquellos partidos que se presentaron como los más cercanos a Lugo en términos doctrinarios o en términos ideológicos no consiguieron más parlamentarios que los que había en la legislatura 2003-2008, hubo inicio de un debate doctrinario nuevo en el Paraguay, la gente votó a Lugo y votó al Partido Liberal, tiene que ver también con errores de multiplicación de listas entre otras cosas, pero básicamente el sistema de bancadas parlamentarias quedó como el que estaba antes, no hubo variaciones muy grandes y lo que se supone con Lugo es que no tiene un partido propio de gobierno, va a tener que gobernar negociando con lo que hay, y lo que se está dando ya son las demandas de ocupación de espacios o clientelares de espacios de poder por parte de esos grupos, movimientos, partidos que lo acompañaron, y muchas de esas demandas son contradictorias incluso respecto a que quieren hacer con el pedazo del aparato de Estado que tienen o que quieren o pretenden tener.
Pese a identificarse en general con la candidatura de Lugo una cantidad muy diversa de movimientos sociales de los campesinos, los sin tierra, los sin techos, grupos juveniles, trabajadores asalariados, no encontraron un partido propio dentro del sistema, o los que había no le satisficieron o no se vieron identificados en las propuestas que había.
Uno de los referentes intelectuales del Partido Liberal había dicho que lo que se estaba previendo como escenario futuro era como la rivalidad entre democracia representativa -que es lo que más o menos había en el Paraguay- contra lo que él llamaba democracia participativa, o sea la tentación de que el nuevo gobierno no se base en los partidos porque no tiene mayoría, porque tiene problemas de apoyo parlamentario sino en las organizaciones sociales, como que las fuerzas sociales y económicas en crecimiento en el Paraguay no tienen instrucción política dentro del parlamento y ambas van a verse forzadas o tentadas a usar mecanismos de acción directa para presionar por su demanda.
Posibles alternativas
Una es como mantener difícilmente a través de la relación con el legislativo ese tipo de democracia parlamentaria que ya teníamos; una segunda tentación es como la de un gobierno tecnocrático, el gobierno de los mejores haciendo como consultas puntuales, buscando apoyo, presentando algunos mecanismos de participación limitada; es algo que hizo ya Borda con Paraguay 2011 – San Bernardino, consultar sectores para establecer un programa de gobierno, políticas de estado a largo plazo.
La tercera alternativa es la de Democracia Parlamentaria y Participativa que pueden suponer la búsqueda de construcción de poder desde el Poder Ejecutivo, se puede tener legítimamente la tentación de construir bases políticas desde la presidencia, con lo que las organizaciones sociales van a ser demandadas no solamente en participación sino también en apoyo a creación de formaciones políticas.
Muchas son las demandas que se expresan y que quieren ser satisfechas en el corto plazo, estas demandas de derecho que a menudo son contradictorias, lo que sucedía con la demanda de tierra y de Reforma Agraria, y las demandas de los terratenientes de seguridad y propiedad, todavía carece de canales institucionales para intervenir en el diseño, implementación, control – monitoreo de proyecto, de cualquier manera hay una desigualdad muy grande de fuerzas y de capacidades para intervenir en la política de estado, de estos distintos sectores, una fragmentación muy importante sobre todo de los sectores sociales excluidos, salvo los gremios de salud, y quizás un poco el gremio cultural no hubo antecedentes de canales de participación con la Alianza Patriótica para el Cambio.
Incidencia política de las organizaciones sociales
¿Cómo hacer para mejorar la incidencia política de las organizaciones sociales en el caso de que esa participación sea aceptada, buscada y trabajada seriamente? Una cuestión es de las reformas internas de las mismas organizaciones acostumbradas y nacidas para enfrentarse al Estado en un caso, o para demandar clientelarmente favores en otros. Desarrollar capacidades para hacer participación efectiva, elevar el nivel de representatividad, reforzar articulaciones en redes, solución de rivalidades internas y establecer mecanismos de concertación y de debate distintos a lo de suma cero.
El desarrollo de estrategias y mecanismos de incidencia sobre políticas macro: las organizaciones sociales y también las ONG tienen experiencia, tienen capacidades para trabajar sobre proyectos y planes específicos pequeños o locales pero no para influir sobre políticas macro de estado, como el combate a la pobreza, creación de empleo, reforma agraria, desarrollo sustentable, etc. Ese salto del proyecto local específico a la incidencia sobre políticas macro requiere habilidades y capacidades propias y saberes propios que habrá que desarrollar, y también en algunos sectores sustituir prácticas más o menos autoritarias y clientelares que también en ficción a sociedades civiles, o sea no son solamente propias del partido y del Estado.
Lo mismo vale para las ONG readecuar organización interna, estrategias anteriores frente a un interlocutor gubernamental que es nuevo, o sea las ONG tienen ese saber que pueden ser muy útiles para todas las organizaciones sociales. Revisar su identidad, la tentación de sus miembros de sumarse como funcionarios técnicos del Estado, abandonando el campo social como fueron los casos de Chile y Uruguay.
Usos de la participación
La participación democrática supone construir derechos y responsabilidades ciudadanas en el desarrollo de capacidades con información actualizada, oportuna, promoviendo análisis y diálogo entre sociedad de estado o partido. La participación social como fin en sí, que apunta a desarrollar capacidades y oportunidades de la ciudadanía, a construir ciudadanía, a construir un estado social de derecho.
La participación también puede ser manipulada,hubo también mecanismos de instrumentalizar la participación social, lo que se hacía era dejar de lado las organizaciones y las redes existentes y se creaba en base a la clientela comités nuevos que hacían de apoyo formal a un programa,que servía para legitimar al gobierno o hacer marketing político, no era una apertura a la política para las organizaciones sociales sino era utilizarla para fingir que hay participación.
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