¿Qué implica la negociación y qué está en juego para nuestro país?
Por Christine Folch*
¿Qué implica la renegociación del Anexo C de Itaipú? ¿Qué está en juego no solamente para el Paraguay sino para la región?
A través de un grupo de estudio sobre Paraguay de la Universidad de Duke en Estados Unidos, se ha analizado a Itaipú en su complejidad, es decir, combinando preguntas económicas, financieras, culturales, sociales, políticas y técnicas de ingeniería, para entender las oportunidades y los retos que tiene Paraguay en Itaipú. Algo que hemos analizado en nuestro equipo multidisciplinario es la renegociación del Anexo C pero además parte de nuestro argumento es que hay varias negociaciones o varias oportunidades de diálogo entorno a la represa y especialmente dentro de Paraguay.
La conclusión de nuestro análisis de la negociación que está enfrentando Paraguay y el papel que tiene y que podría tener Itaipú, es que lo más conveniente para Paraguay es cambiar su interés de renta a crecimiento. ¿Por qué decimos esto? ¿Qué significa cambiar el interés de Paraguay en Itaipú de renta a crecimiento? ¿Cómo podría hacer eso el país? Enfocándose en la energía, usar la energía de Itaipú para desarrollar las fuerzas productivas de Paraguay. Esta fue la conclusión luego de analizar la situación económica del Paraguay y la situación económica de Brasil, observar la realidad asimétrica entre los dos países en cuanto a tamaño, las necesidades de Paraguay, los giros mundiales en cuanto a la energía. Así llegamos a esa conclusión que lo más conveniente en cuanto a la renegociación de Itapú sería que Paraguay use su energía para desarrollar sus fuerzas productivas.
En Estados Unidos obtenemos la mayor parte de nuestra electricidad a través de la quema de hidrocarburos, por quemar combustibles fósiles. Esa dependencia de usar combustibles fósiles para generar electricidad está presente en casi el mundo entero (África, Asia, Europa, Medio Oriente y Oceanía) donde el 50 a 75 casi 100% de la electricidad de varios países y regiones viene de combustibles fósiles. Con la sola excepción Sudamérica en donde mayormente la generación de energía eléctrica proviene de fuentes renovables, no de combustibles fósiles. En la región de América Latina, Paraguay obtiene el 100% de su electricidad por fuentes renovables.
¿Cómo armar una negociación exitosa especialmente dadas las condiciones asimétricas en las que se encuentra Paraguay?
Una buena estrategia de negociación está basada en tres puntos: primero hay que comenzar con intereses, no posiciones; segundo hay que saber lo que está en juego; y tercero hay que evaluar las opciones usando un buen criterio.
Una posición es una acción o un número. Una mala estrategia es por ejemplo pensar: “¿Qué es lo que quiero? Quiero 43 dólares por megavatio hora” Entonces entro a una conversación e inmediatamente defiendo mi posición. La mejor estrategia es empezar primero diciendo “necesito entender mis intereses y los intereses de mi contraparte”. Los intereses son mucho más profundos, no cambian como las posiciones pueden cambiar.
Encontrar y entender cuáles son mis intereses más prioritarios y cuáles son los intereses más prioritarios para nuestra contraparte y generar opciones que satisfagan intereses inamovibles de las dos contrapartes y ahí encontrar algo muy creativo.
Debemos entender los intereses y saber exactamente qué está en juego. La represa hidroeléctrica de Itaipú es número uno en el mundo en términos de producción, está compartida de forma igualitaria entre Paraguay y Brasil. Tiene una capacidad instalada de 14.000 megavatios y 20 turbinas que generan 700 megavatios. Cada turbina podría abastecer una ciudad de 1 millón 500 mil personas.
Hoy en día esos números ahora son promedios como abastece 10% de la demanda de Brasil, 88% de la demanda de Paraguay. ¿Por qué si es tan grande no llega en 100% a Paraguay? Porque Paraguay tiene otras represas hidroeléctricas como Acaray que está dentro del territorio paraguayo 100% y Yacyretá está compartida en partes iguales entre Paraguay y Argentina. Paraguay aprovecha de sus otras represas para satisfacer sus necesidades.
En años anteriores a las ventas, llegaron a 3,5 mil millones de dólares. Brasil consume la mayor parte de la electricidad generada de esta represa incluyendo la mitad paraguaya, porque Paraguay no tiene demanda suficiente para su mitad de Itaipú. De hecho la mitad paraguaya de la producción de Itaipú podría abastecer hasta 3 veces al Paraguay. En estos momentos el país goza de un superávit en electricidad pero con su crecimiento secular – básicamente significa con el uso de más aire split incluso en el invierno, la demanda está creciendo – los ingenieros estiman que ese superávit eléctrico que es un recurso impresionante en el mundo, un excedente enorme de energía renovable limpia que Paraguay podría usar para iniciar un desarrollo interno en el país, se va a terminar. Esto no significa que la energía va a desaparecer, sino que Paraguay va a usar todos sus círculos y ahí va a perder una oportunidad que para nosotros es muy importante.
Hemos analizado los intereses de Brasil y los intereses de Paraguay y hemos llegado a una conclusión en cuanto a qué ha sido históricamente el interés que direcciona las acciones de los dos países en cuanto a Itaipú. El interés histórico de Paraguay es la renta, es buscar y pensar en dinero, mientras que el interés histórico de Brasil en Itaipú es la energía para sus industrias. Las y los paraguayos deben analizar si 50 años de interés histórico en renta en todo el espectro del rango político en Paraguay ha sido un éxito. Analizar si están felices con los resultados de los intereses y cómo están representados en la producción de calidad de vida en los dos países.
El Anexo C es parte del tratado de Itaipú que dice que después de 50 años los términos del anexo van a ser revisados pero no necesariamente renegociados. El Anexo C es una fórmula matemática que muestra y explica exactamente cómo se debe calcular el precio de la electricidad. ¿Por qué es importante? Porque Itaipú sigue una lógica de equlibrio. Esto quiere decir que no solamente en anexos, sino en todo el tratado la idea es que Itaipú sea sin fines de lucro. El precio de la energía o lo que cobra Itaipú tiene que igualar a los gastos. El Anexo C explica cuáles son los gastos permitidos y muestra exactamente cómo calcular la tarifa, que técnicamente es el costo unitario del servicio de electricidad. Es una fórmula establecida en el anexo y la tarifa es igual a los gastos de la represa.
La tarifa de un año promedio como el 2019 es equivalente a: la deuda más los pagos a los gobiernos (su renta) más gastos de explotación (costo de operar la represa salarios, mantenimiento, programas sociales) divido por la energía garantizada. Toda esta suma dividida la energía garantizada y eso llegaba a más o menos 44 dólares por megavatio hora.
En años anteriores, eso ha sido más o menos dos mil millones de dólares para la deuda, 800 millones de gastos de exportación (salarios, etc.). En 2019 había 531 millones de dólares para los dos gobiernos y eso no incluye compensación porque eso no está en el precio de compensación o dinero que paga el gobierno del Brasil a Paraguay por el uso de la electricidad paraguaya dentro del territorio brasileño.
En los últimos cinco años, según datos tomados de las memorias anuales de Itaipú, los pagos de Itaipú al gobierno paraguayo ha bajado casi 33%, casi un tercio. ¿Qué implica eso para los municipios que dependen de los royalties o la misma educación paraguaya que depende de la compensación con un tercio menos? Enfocarse y depender mucho en la renta, en los pagos de Itaipú al Gobierno de Paraguay, deja al país muy vulnerable cuando hay baja en la renta y en este caso fue por años tras años de sequía.
Otro punto de inflexión es que en febrero de este año Itaipú pagó su última cuota para su deuda de la construcción. Se está dando una conversación sobre qué sería la tarifa ahora. La interpretación más conservadora, más tradicional del Anexo C es que si bajan los gastos de la represa, si no hay pago de la deuda, entonces también debería bajarse la tarifa que Itaipú cobra a la ANDE y a su par en el Brasil. No al consumidor sino a las empresas eléctricas de los dos países. Hay una oportunidad bastante interesante aquí y hay un debate muy fuerte en Paraguay sobre lo que debería ser la tarifa.
Existe otra tarifa de la cual no se habla mucho pero es bastante importante. En años de lluvia abundante Itaipú genera mucho más electricidad de lo planeado en la construcción original de la represa. Esa energía adicional que no está contemplada dentro del Anexo C pero que sí existe tiene ahora una tarifa que es solamente pagos a los gobiernos. Es solamente renta energética y esa tarifa ahora está a 6 dólares por por megavatio hora en vez de 44 o 16, etc.
Al final de este año de 2023 este acuerdo sobre cómo tarifar y cómo dividir esa energía garantizada va a ser renegociado entre ANDE y su contraparte o las dos empresas estatales de electricidad, o quizás el Ministerio de Minas y Energía en Brasil y el Viceministerio de Minas y Energía en Paraguay. Esto va a ser discutido, no está claro dónde exactamente va a ser tomada esa decisión. Esto es importante para el Paraguay porque Paraguay contrata la mitad de la energía adicional o usa la mitad de la energía adicional. La energía es muy barata y usa solamente una parte chica de la energía garantizada que tiene una tarifa más alta.
El precio de la electricidad de Itaipú a Paraguay es más bajo que el precio de la electricidad de Itaipú al Brasil. El costo promedio de electricidad de Itaipú a Paraguay o al Brasil en 2021, tuvo una diferencia de 30 dólares por megavatio hora. Aquí ya está incluido el precio de 9 dólares por megavatio hora que es la compensación que paga Brasil a Paraguay. Como se puede apreciar el precio es mucho más alto en Brasil por lo que tienen un gran interés en bajar la tarifa. Esto es un poco lo que está en juego en el proceso de conversación.
¿Cómo ha afectado a Paraguay el enfoque exclusivo en la renta o el hecho de que sus intereses han sido dirigidos más hacia el costo para obtener un poco más de ingresos en vez de aprovechar de su abundante electricidad para industrializar el país? De acuerdo a datos oficiales del Viceministerio de Minas y Energía, la energía que Paraguay usa en general es 41% de su uso de consumo final de energía viene de biomasa o quema de leñas, de carbón vegetal. Se utiliza un 41% de combustibles fósiles para el transporte aunque el país tiene una abundancia enorme de electricidad y solo el 18% de su energía es electricidad 100% renovable.
¿Quién usa electricidad en Paraguay? El mayor uso de electricidad corresponde al uso residencial y comercial (luz, aire, computadoras y refrigeración) el sector industrial utiliza menos del 18% de la electricidad consumida en el país.
¿Cuál es la forma de energía más usada en la industria? Las industrias dependen mayormente de la quema de leña, a veces carbón vegetal, para sus procesos industriales en productos como la soja, algodón. Este es un dato muy llamativo para un país con abundante electricidad renovable limpia. La industria que tiene más capacidad para generar complejidad económica no depende de la electricidad sino de biomasa. Otra ironía es que la gente dice que el costo de la electricidad es muy alto pero si comparamos con la región, Paraguay ha tenido por años la tarifa más baja para la industria y no hablamos de una diferencia de dos o tres dólares sino como una quinta parte del precio en relación a las industrias de la región.
Si Paraguay es tan barato en términos de tarifa de electricidad, ¿por qué no vienen industrias al país? No es por falta de interés, de hecho hubieron proyectos en el pasado que buscaron instalar industrias electro intensivas. Antes de la construcción de la represa ya hubo interés de parte de empresas de aluminio para invertir en la fabricación y exportación del metal y posteriormente en los años 80 cuando la familia Reynolds – creadora del papel de aluminio utilizado en las cocinas – quiso invertir unos 700 millones de dólares en el país y utilizar solo ⅓ de la energía de una turbina. Otra empresa interesada en años más recientes con una propuesta fue Rio Tinto Alcan.
¿Cuáles son los retos en Paraguay en cuanto a la industrialización?
Una cuestión es cuál sería el uso más conveniente para la electricidad según la prioridad de quienes tomaban las decisiones. El enfoque dado es más sobre cómo solventar el proyecto y no uno pensado en la industrialización, que es visto desde los 80 hasta el presente. Otro reto para los inversores es la falta de transparencia y seguridad jurídica para el proceso.
En cuanto a intentos actuales de industrialización en Paraguay, existe un creciente interés en descarbonizar la industria, electrificar el transporte, hay un interés con socios tanto internacionales como locales en ampliar la economía digital en Paraguay. Las posibilidades se extienden con la ruta bioceánica que conecta Paraguay con el Pacífico. El país goza de mucha energía y puede tener una valiosa oportunidad para industrializarse con industrias que resguarden al medio ambiente como las electrointensivas. Es un debate que el pueblo paraguayo debe tener para definir en qué van a invertir sus recursos.
*Licenciada en Historia, Harvard University. PhD en Antropología Cultural, City University of New York. Profesora de Antropología Cultural, Ciencia y Política Ambiental, DUKE University. Andrew Carnegie Fellow 2021, Fulbright Scholar 2021. Miembro de la red de profesores de la iniciativa energética de DUKE (DUKE Energy Initiative). Autora del libro “HYDROPOLITICS: The Itaipu Dam, Sovereignty, and the Engineering of Modern South America”, publicado por Princeton University Press. Autora de varios artículos sobre Historia, Antropología Cultural, Ciencias Políticas y Ciencias Ambientales.
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