Paraguay Informes nacionales 2015
Verónica Serafini Geoghegan
DECIDAMOS, Campaña por la Expresión Ciudadana
Paraguay enfrenta fuertes desafíos para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que tienen como foco la reducción de las desigualdades y que se vinculan de manera directa con la producción y el crecimiento.
El derecho a la salud está pendiente y la protección social es todavía un derecho a impulsar. Si bien hay un mejoramiento sistemático de los indicadores de la última década, estos resultados positivos fueron lentos. Luego de más de una década de crecimiento económico, las oportunidades perdidas en materia de bienestar, de transformación productiva y de justicia tributaria colocan al país en condiciones poco favorables para cumplir los ODS que se refieren a la reducción de las desigualdades y a la garantía de un crecimiento sostenible social y ambientalmente.
Paraguay enfrenta fuertes desafíos para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que tienen como foco la reducción de las desigualdades, sobre todo las económicas, y que se vinculan de manera directa con la producción y el crecimiento.
El derecho a la salud está pendiente. A pesar de tendencias positivas en muchos indicadores como la expansión de agua potable y la reducción de la mortalidad materna e infantil, y de la exclusión económica y geográfica en el acceso, sigue siendo uno de los países de mayor gasto de bolsillo, lo que implica que la probabilidad de contar con servicios de salud está mediado por la capacidad de pago.
La protección social es todavía un derecho a impulsar. Los programas actuales son fragmentados, incompletos y de baja cobertura. La cobertura de programas no contributivos ha aumentado de manera importante en los últimos años, pero la falta de integralidad obstaculiza la posibilidad de impactos sustanciales en la reducción de los riesgos que enfrentan las personas a lo largo de su vida.
Si bien hay un mejoramiento sistemático de los indicadores de la última
década, estos resultados positivos fueron lentos. La tardía participación estatal y el bajo nivel de inversión pública limitaron el alcance y la cobertura de las intervenciones. A ello se suma la falta de integralidad de las políticas implementadas, que restó impacto, y a la ausencia de equidad en el financiamiento, que no permitió cerrar brechas por área de residencia, etnia, sexo y nivel socioeconómico.
En este contexto, Paraguay no pudo cumplir con la mayoría de las metas comprometidas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), según el segundo reporte oficial1.
La conceptualización multidimensional es necesaria para reflejar las complejas relaciones de la política fiscal con el crecimiento y las desigualdades2. La evidencia empírica reciente3 muestra que las políticas fiscales en América Latina han afectado positivamente la distribución del ingreso a través del gasto social y la progresividad tributaria. Sin embargo Paraguay es uno de los países que presenta menor impacto derivado de la inequidad del gasto público y la estructura tributaria.
El modelo de financiamiento actual pone límites al cumplimiento de los ODS
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En este contexto de baja e inequitativa estructura tributaria y de los fracasos en los intentos de transformar esta situación debido al poder que ejercen en las decisiones políticas los sectores afectados, especialmente los ligados a la producción de soja y ganado, el endeudamiento ha sido la estrategia utilizada por los dos últimas gestiones de gobierno, lo cual genera restricciones a futuro.
De mantenerse la estructura tributaria sustentada en impuestos indirectos, el repago de la deuda afectará desproporcionadamente a los sectores medios y bajos, mientras que los beneficios obtenidos por la expansión de la infraestructura probablemente recaiga más en los sectores de mayores ingresos. En los planes de infraestructura prevalece la obra vial sobre la social.
El espacio fiscal disponible para aumentar la inversión en los sectores más desfavorecidos se debió al bajo nivel de endeudamiento que permitió durante varios años contar con recursos disponibles, situación que empezó a revertirse hace un par de años. Con el aumento de la deuda, el pago de los compromisos se agrega a otros gastos rígidos como salarios y jubilaciones del sector público, con lo que la posibilidad de continuar aumentando la inversión social, fundamentalmente, empieza a tener restricciones.
Ante la falta de recursos genuinos, el gobierno propone la implementación de alianzas público-privadas como una opción de financiamiento. Sin embargo, varios informes internacionales dan cuenta de los riesgos que implica, de una trayectoria de fracasos con altos costos para los países y carencia de evidencia empírica suficiente para asegurar sus ventajas.
Uno de los principales problemas de las Alianzas Público-Privadas (APP) es que terminan generando obligaciones al Estado que no estaban calculadas previamente. La situación se agrava debido a los escasos mecanismos de transparencia, los problemas de registros en la contabilidad fiscal de las garantías gubernamentales y la débil capacidad para gerenciar los contratos iniciales o las renegociaciones4, situaciones vigentes en el país.
El segundo problema es el relacionado a los costos finales. La principal crítica que enfrentan las APP radica en el mayor costo de financiamiento al comparar las tasas que debe pagar un privado a la banca comercial comparado con las tasas que pueden obtener los gobiernos a través de créditos con garantía soberana o al emitir bonos5. Sin embargo el precio pagado por el Estado por la construcción o los servicios es similar a los que demandaría el modelo tradicional. Por otro lado, existe evidencia de sobrecostos. Nancy Alexander6 presenta una sistematización de los principales resultados hallados por Bent Flyvbjerg, Nils Bruzelius, Werner Rothengatter7 acerca de los sobrecostos incurridos en megaproyectos.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)8 alerta sobre la necesidad de analizar los éxitos y fracasos de esta modalidad teniendo en cuenta la experiencia de países como España y Portugal, donde el uso extensivo de las APP llevó al exceso de inversión en infraestructura doméstica, lo que contribuye a la crisis financiera de estos países. A los altos riesgos verificados inclusive en países desarrollados se agrega la escasez de información sobre los impactos de las APP sobre todo en el ámbito de la política social.
Con respecto a Paraguay, el reciente informe del Fondo Monetario Internacional (FMI) señaló “la importancia de asegurar la transparencia de los contratos y la evaluación prudente de los riesgos contingentes como parte del proceso presupuestario. En líneas más generales, será fundamental contar con la suficiente capacidad institucional antes de gestionar proyectos a fin de obtener adecuados retornos económicos. Esto pone en un lugar complicado a las APP, ya que el factor común de las APP exitosas en aumento de la cobertura y eficiencia a la vez, tuvieron como factor común la existencia de un sector público fuerte en capacidad de supervisión y con un servicio civil altamente profesionalizado. Hay que recordar que Paraguay se encuentra ubicado en el peor lugar del ranking en este sentido.
El énfasis puesto en la Inversión Extranjera Directa (IED) como mecanismo de financiamiento también presenta dificultades para crear una base sólida de crecimiento que garantice la creación de empleo en cantidad y calidad suficiente para lograr el tránsito de un modelo de crecimiento excluyente hacia uno que permita que el trabajo se constituya en un mecanismo de generación de ingresos, seguridad económica y reducción de la pobreza y las desigualdades.
Paraguay no cuenta con estudios que valoren el impacto de la IED como promotor del desarrollo por la vía del trabajo remunerado. Si a las bajas tasas de impuestos y la existencia de exenciones tributarias se agrega el desconocimiento sobre el impacto en el empleo, se concluye que el país está apostando a un mecanismo que no cuenta con evidencia empírica suficiente que avale su contribución al desarrollo. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) señala que es necesario que los países evidencien los beneficios netos, teniendo en cuenta que los datos disponibles no evidencian ventajas claras para ellos.
Un estudio realizado por la CEPAL revela que en el periodo de estudio (2003-2013) la IED aportó en América Latina solo 5% de la creación neta de empleos. Uno de los factores que explica este resultado es la elevada proporción de la inversión canalizada a proyectos en actividades primarias y en sus primeras etapas de transformación industrial, sectores relativamente más intensivos en capital. Por cada millón de dólares invertidos se crea solo un puesto de trabajo en el caso de las actividades extractivas y dos en las inversiones orientadas a manufacturas intensivas en recursos naturales. Estos sectores concentraron alrededor de 47% de los montos, pero solo 25% de los puestos de trabajo anunciados en proyectos de inversión a lo largo de los diez años estudiados. Paraguay es uno de los países en el que menor impacto tiene la IED en el empleo. Por cada millón de dólares invertidos se crean apenas 1,8 empleos, mientras que en Costa Rica y Nicaragua se crean 5,2 y 8,9, respectivamente. Cabe señalar que estos son los niveles máximos alcanzados9.
Paraguay se encuentra en una situación incómoda para el cumplimiento de los ODS. Luego de más de una década de crecimiento económico, las oportunidades perdidas en materia de bienestar, de transformación productiva y de justicia tributaria colocan al país en condiciones poco favorables para cumplir los ODS que se refieren a la reducción de las desigualdades y a la garantía de un crecimiento sostenible social y ambientalmente.
Frente a la ralentización del crecimiento económico a nivel internacional, la ausencia de reformas estructurales en el modelo económico para transitar por la senda del desarrollo y los desafíos en materia de cumplimiento de indicadores exigidos por los ODS partiendo de un piso relativamente bajo, la principal preocupación se focaliza en cómo financiar los ODS.
Las soluciones propuestas por el gobierno hasta ahora no están contribuyendo a aumentar la presión tributaria ni disminuir la inequidad de las recaudaciones. A esto se agrega el incipiente proceso de endeudamiento para financiar infraestructura y una apuesta a las APP y la IED con mecanismos de financiamiento que no solo no cuentan con suficiente evidencia empírica que aseguren su contribución al desarrollo, sino que además presentan riesgos que pueden culminar en efectos adversos para los objetivos de igualdad.
Notas:
1 – Gabinete Social (2015). Objetivos de Desarrollo del Milenio. Segundo Informe de Gobierno. Asunción.
2 – (Martner, González y Podestá, 2013; Hoeller y otros, 2012).
3 – (Cornia, 2013; González y Martner, 2012)
4 – Pessino, Carola. Tratamiento de pasivos contingentes. Presentación en el Seminario «Espacio Fiscal y Proyectos de Inversión. El Rol de las APP“ Banco Interamericano de Desarrollo, Lima, Perú 3-5 Junio. Link. Alarco Tosoni, Germán. Riesgos fiscales de las asociaciones públicas privadas (APP) en América Latina. Grupo Hemisférico sobre Finanzas y Comercio.
5 – Alonso, Paloma, et al (2014). Conceptos generales y modelos. Serie de notas técnicas sobre asociaciones público-privadas en el sector de la salud de América Latina. Nota Técnica # IDB-TN-714. BID. Washington.
6 – Alexander, Nancy (2015). Presentación realizada en Regions Refocus. Washington,
7 – Flyvbjerg, Bent , Nils Bruzelius, Werner Rothengatter. Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition. Cambridge University Press, Cambridge.
8 – Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (2014). Official support for private investment in developing country infrastructure.
9 – CEPAL (2013). La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile. p.138
