Por Myriam Yore
DECIDAMOS
Resumen
El artículo revisa el tipo de pactos políticos que se inauguran con el proceso de transición a la democracia. En particular desde 1993, cuando el Partido Colorado pierde el control hegemónico del Poder Legislativo y se ve obligado a implementar una política de negociación y acuerdos con la oposición para hacer gobernable los sucesivos gobiernos colorados. Se afirma que, a lo largo de la transición, la naturaleza de estos pactos cupulares tendió a garantizar una gobernabilidad conservadora del sistema de dominación colorado, en base al reparto de cargos, espacios de poder, prebendas y canonjías a la oposición por el gobierno de turno. En este marco, el reciente acuerdo parlamentario en la Cámara de Senadores, que impuso la designación por un segundo periodo legislativo en la presidencia del Senado del colorado Oscar Salomón, responde a la lógica del cuoteo partidista y refuerza la gobernabilidad del desacreditado y debilitado gobierno de Mario Abdo Benítez.
A lo largo de los años, los acuerdos inter partidarios entre las élites políticas del oficialismo y de la oposición, contribuyeron en general a sostener el statu quo, garantizando la gobernabilidad del sistema político conservador de dominación instaurado por el Partido Colorado desde 1947.
Solo en el caso de la interrupción abrupta del proceso de gobierno inaugurado en 2008, el mismo bipartidismo conservador que controla el Congreso, selló el pacto político que produjo el quiebre constitucional del único gobierno no colorado y progresista, el de Fernando Lugo, que intentó hacer modestas reformas sociales. Lugo fue sacado del poder por las fuerzas conservadoras que dominan el Congreso, a través de un discutido juicio político.
En este marco, la dinámica de las negociaciones y los acuerdos políticos dentro y fuera del Parlamento, históricamente respondió a la lógica estricta del cuoteo partidista, siguiendo la lógica prebendaria-clientelar de la organización y funcionamiento de los partidos políticos paraguayos. En la actualidad los pactos y acuerdos parlamentarios, en torno a los cargos y espacios de poder, continuando la descomposición de la representación partidista y la fragmentación parlamentaria, responden, en su mayoría, al cuoteo entre facciones, grupos y/o individuos, devenidos en múltiples “bancadas”.
Gobierno “dividido”: pactos políticos y cuoteo
El año 1993 marcó un punto de inflexión en la relación inter poderes. Como resultado de los comicios generales emerge el llamado “gobierno dividido”, con un Ejecutivo colorado y un Parlamento de signo opositor; el Partido Colorado, profundamente dividido, pierde el control del Poder Legislativo y el primer gobierno civil colorado en décadas, que resulta un “gobierno minoritario”, el de Juan Carlos Wasmosy, se ve obligado a implementar una estrategia de diálogo, negociación y acuerdos puntuales con la oposición, para hacer gobernable su administración y atender las múltiples demandas y reivindicaciones de aquellos actores sociales impedidos de actuar durante la dictadura: partidos políticos de izquierda, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones campesinas, sindicatos, gremios empresariales, etc. (Yore, 2014).
En este contexto,
la gobernabilidad que se construyó en el Paraguay no refleja lo que se consiguió en otras democracias, sino que asumió formas propias que reflejan tanto la historia política del país como el modo en el que las instituciones representativas se forman y actúan. La imposibilidad de impulsar la concertación en el Parlamento durante la transición, por su baja representación de grupos políticos, sociales y económicos en pugna, condujo a la repetición parcial de métodos ya empleados durante el stronismo: distribución de espacios de poder, prebendas y la represión, menos violenta y más circunscrita que en el pasado. (Lachi, 2004)
La estrategia del diálogo y la concertación
Juan Carlos Wasmosy, condicionado por el nuevo diseño constitucional que le restó importantes atribuciones al presidente, así como por carecer de mayoría parlamentaria, debió romper con un estilo de gestión mono partidaria y excluyente de décadas del Partido Colorado y establecer como estrategia y modalidad de gobierno el diálogo, la negociación y los acuerdos parlamentarios para facilitar la acción de gobierno.
Ello va a determinar el establecimiento de un tipo de relaciones entre el Poder Ejecutivo, en particular, el Presidente de la República con el Congreso, caracterizadas por: a. la necesidad presidencial de construir mayorías legislativas para la gobernabilidad, y b. la puesta en práctica de políticas cooperativas o no cooperativas de los partidos parlamentarios con el gobierno, dependiendo de la coyuntura, de los incentivos ofrecidos y en función de sus ambiciones y posibilidades presidenciales (Yore, 2014).
Wasmosy soportó asimismo el crecimiento de la presión de los movimientos sociales. Las demandas y reivindicaciones de actores sociales, políticos y económicos fueron, en parte, atendidas mediante cargos públicos o privilegios para sus líderes, mientras la mayoría parlamentaria cedió en su oposición a cambio de espacios de poder.
Se redujo, de esta manera, el conflicto social y se lograron amplios acuerdos parlamentarios, la gobernabilidad «dura» se concretó, permitiendo al gobierno llevar adelante su acción político-administrativa. Esta forma de construir gobernabilidad gracias a acuerdos entre elites y grupos dirigenciales de diferentes ámbitos políticos, sociales y económicos, a cambio de espacios de poder y prebendas, se mantuvo, sin solución de continuidad, en los gobiernos que le sucedieron, colorados o no (Lachi, 2009: 71-72).
A lo largo de los años y hasta la actualidad, esta será la lógica de la relación entre el ejecutivo y el legislativo o la Presidencia de la República y el Congreso: sucesión de ciclos de cooperación-confrontación inter poderes en distintos mandatos presidenciales y aun dentro de un mismo periodo presidencial.
El Pacto de Gobernabilidad
El Pacto de Gobernabilidad (1995) fue el acuerdo genérico entre el gobierno y la oposición en torno a temas trascendentales del momento. Realizado por el presidente Wasmosy con los partidos de la oposición parlamentaria. Marcó un hito histórico, ya que expresó la admisión del Partido Colorado de su imposibilidad de seguir solo en el ejercicio del poder, y su apertura a compartirlo con los partidos opositores.
El Pacto firmado por el Partido Colorado, el PLRA, el PRF y el PDC1 en octubre de 1993 se basó en entregar una cuota de participación en cargos y responsabilidades públicas a miembros de los partidos de oposición, para reducir su potencial conflictividad, y asegurar un consenso mínimo respecto a temas concretos —despartidización de las fuerzas armadas, constitución de un nuevo Poder Judicial, Contraloría, y Fiscalía General, saneamiento del sistema financiero, etc.— y la consolidación del sistema político. Estas nuevas instituciones —nacidas con la Constitución de 1992— se integraron gracias al sistema de cuotas de cargos para los partidos políticos, de acuerdo con el peso de su representación parlamentaria. Estas negociaciones fueron complejas, y muchas de estas instituciones recién pudieron integrarse cuatro años después de votada la nueva Constitución. El objetivo original —asegurar la consolidación del sistema democrático— desembocó en la pluripartidización de estas instituciones. En la posterior renovación de algunas, como el Consejo de la Magistratura, las representaciones de los sectores organizados profesionales y de las universidades entraron en una fuerte competencia electoral con los auspicios y apoyo de la maquinaria de los partidos políticos. (Morínigo, J. (2003) citado en Lachi (2009)
A pesar de las críticas que se le puedan hacer por el tipo de negociaciones y acuerdos políticos cupulares alcanzados a cambio de espacios de poder y prebendas que, como señala Lacchi, responden a características propias de los partidos paraguayos y a una cultura política marcadamente prebendaria y clientelar, el Pacto de Gobernabilidad cumplió durante la administración Wasmosy una función importante para impulsar el inicio de la institucionalización de la República. Se rescata como una primera experiencia de partidos poco acostumbrados hasta entonces a una política cooperativa, en una circunstancia histórica particular en que se salía de décadas de una dictadura militar y se imponía el diálogo para construir la institucionalidad democrática.
Carlos Mateo Balmelli elaboró el primer documento del pacto, un proyecto de pacto de gobernabilidad que fue el que se discutió internamente en el PLRA. Reconoce que el acuerdo fue bien concebido, pero fue mal interpretado. No obstante, tuvo logros; entre otros acabar con la injerencia militar en la política nacional; “lastimosamente se quedó todo esto embarrado por el tema de la distribución de los cargos” (entrevista a Carlos Mateo Balmelli, en: Yore, 2014).
Cabe destacar el modo peculiar en que la clase política en esa coyuntura particular de mediados de los noventa –una clase política que no tenía el ejercicio del diálogo, de la negociación y de la concertación, porque venía de una práctica histórica de confrontación y exclusión- intenta construir gobernabilidad, aunque, en el fondo dicha gobernabilidad, “al estilo paraguayo” (Lacchi) pase por acuerdos entre élites de diferentes ámbitos políticos, sociales y económicos a cambio de espacios de poder y prebendas, o, lo que es igual, no pase de un acomodo de intereses; como señala Carlos Mateo Balmelli “en el Paraguay la estabilidad política es la consecuencia de que los actores políticos acomoden sus intereses, están cómodos cuando sus intereses son parcialmente resarcidos. El día que no estén parcialmente resarcidos los actores políticos y ahí hay crisis políticas de ingobernabilidad”.
Desde entonces, los acuerdos y pactos políticos, más o menos públicos más o menos en la trastienda, fueron parte de la dinámica de las relaciones ejecutivo-legislativo, entre un Presidente debilitado constitucional y políticamente y un Congreso poderoso con atribuciones constitucionales extendidas. Un Parlamento modificado en su composición bipartidista histórica (ANR-PLRA), con el ingreso de sucesivas fuerzas políticas que iban ocupando el tercer espacio; donde el Partido Colorado perdió el control del órgano legislativo -y sus antiguas mayorías absolutas y disciplinadas- a manos del conjunto de la oposición. La necesidad de pactos y acuerdos para sostener una gobernabilidad conservadora, estaba en sus inicios.
En los noventa, con el nuevo marco constitucional del presidencialismo moderado con el partido gobernante en crisis y gobiernos divididos, en particular la administración Wasmosy, pero también el gobierno pluri partidario encabezado por Luis González Macchi, han enfrentado los problemas de inestabilidad política y de gobernabilidad a través de acuerdos con la oposición a cambio de espacios de poder y prebendas.
Durante los tres gobiernos de las primeras décadas del siglo XXI, el gobierno de Nicanor Duarte Frutos (2003-2008); el de Fernando Lugo (2008-2012) y el de Horacio Cartes (2013-2018), se constatan idénticos tipos de negociación y acuerdos con el objetivo central de garantizar la gobernanza tanto ejecutiva como legislativa. Lograr gobernabilidad para implementar sus agendas de gobierno construyendo acuerdos parlamentarios.
Al ser presidentes con poderes constitucionales débiles frente a un Congreso con mucho poder, para construir mayorías parlamentarias, los titulares del Ejecutivo se vieron forzados invariablemente a negociar y designar al Gabinete de Ministros y/o a entregar incentivos –prebendas y canonjías– a través de acuerdos intra e inter partidarios, formales e informales (Yore, 2018).
El cuoteo rampante sigue siendo la lógica de los acuerdos
Se viene el cuoteo político para elegir ministros, afirman quienes quedaron fuera del reciente pacto llamado “Abdo-Luguista” en el Senado. No es una novedad. Ha sido la lógica que motorizó históricamente los acuerdos políticos en Paraguay, desde aquel Pacto de Gobernabilidad. El reciente “acuerdo parlamentario” que impuso la designación por un segundo periodo legislativo en la presidencia del Senado del colorado Oscar Salomón, a través de una variopinta alianza de senadores que cubre todo el espectro político, de izquierda a derecha, responde a esta práctica. La del cuoteo partidario para cubrir cargos relevantes en instituciones claves.
Más allá del reparto de cargos en instituciones claves que conlleva para los aliados circunstanciales en el mediano plazo; al intervenir los opositores en el conflicto interno del Partido Colorado para desbalancear la actual correlación de fuerzas, en este caso en favor de la facción Añeteté y sostener al gobierno colorado de turno, ante el embiste de la disidencia (cartismo); lo cierto es que este pacto proyecta el resultado de siempre: en el largo plazo, posibilita que el Partido Colorado se mantenga en el poder después de 2023 a través de cualquiera de sus movimientos. Para entonces, los colorados habrán “sanado sus heridas”, desechado sus “diferencias irreconciliables”, escenificado una nueva “unidad granítica” y ganado los comicios generales con su lema “Todos somos lista 1”.
Los opositores, liberales, progresistas y de izquierda, ocasionales aliados de los colorados, en la “nueva mayoría”; que a coro argumentan la necesidad de “frenar” el copamiento del Senado por el cartismo, hicieron en su momento alianzas con el cartismo, primero para darle gobernabilidad a Horacio Cartes durante los primeros años de su mandato (2013-2018); luego para intentar modificar la Constitución para habilitar inconstitucionalmente la reelección presidencial (2017); y son los mismos que buscaron persuadir al cartismo para lograr la destitución por juicio político del presidente actual por dos veces consecutivas.
La oposición parlamentaria y su rol
La llamada “oposición” en Paraguay, encabezada por el principal partido en términos de estructura organizativa y caudal electoral, el PLRA, seguido por una serie de pequeños grupos políticos, que de “partidos” mantienen apenas la etiqueta oficial, sigue dando muestras y pruebas concretas, con sus acciones y prácticas, en este caso en el ámbito parlamentario, de una actitud y una conducta que tiende a reforzar el statu quo colorado.
El reciente pacto parlamentario en el Senado, sigue la estela de pactos similares a lo largo de la transición, que poco y nada tienen que ver con la calidad e institucionalidad democrática y menos con las necesidades y expectativas de la mayoría de la ciudadanía. Sí con los intereses sectarios de individuos y facciones partidarias que controlan las cámaras legislativas.
Fortalecer un frente anti cartista entre los legisladores colorados afines al gobierno… con apoyo de la oposición. Y de paso sostener al desacreditado gobierno de Mario Abdo Benítez. Con independencia de las razones coyunturales esgrimidas, lo evidente es que las diversas fuerzas de oposición son incapaces de superar su atávica mezquindad e impulsar una candidatura conjunta a la presidencia del Senado y por ende del Poder Legislativo; sin embargo, tienen incentivos para apoyar al candidato colorado.
Es la misma lógica con la que razonan para negociar las futuras vacancias en cargos claves y obtener cupos para sus partidarios: en la Justicia Electoral; en la Contraloría General de la República; en la Defensoría del Pueblo y en la Corte Suprema de Justicia, que los mantiene fuera del poder central, pero les permite “sobrevivir” adaptándose y mantener sus privilegios, cualquiera sea el gobierno colorado en cada momento histórico.
La oposición paraguaya, a lo largo de la transición -con escasas excepciones- no ha hecho más que jugar a la sombra del partido hegemónico y construir “pactos” y acuerdos en función de las disputas internas entre los colorados y de lograr cupos en cargos claves en el Estado. Estos son los típicos pactos que refuerzan el statu quo e impiden las reformas estructurales, políticas y sociales en el país.
Mientras los colorados con su vocación irreductible de mantener el control del poder político y la administración del Estado, se abren o se cierran a los acuerdos coyunturales con la oposición en función de este objetivo; la llamada oposición se limita al juego político para supervivir en el ambiente. Las movidas de los colorados siempre apuntan al objetivo supremo…seguir en el poder de la República. Las de la oposición nunca superan el objetivo de mantener sus espacios de poder y privilegios en la estructura estatal. El derrotismo anticipado, la perpetuación de liderazgos desfasados, la extrema fragmentación, el transfuguismo y la falta de vocación de poder hace el resto.
- Partido Liberal Radical Auténtico -PLRA; Partido Revolucionario Febrerista (PRF); Partido Demócrata Cristiano (PDC).
Referencias
Lachi, Marcello (2009): “La gobernabilidad al estilo paraguayo” en Indicadores de Gobernabilidad Democrática en el Paraguay, Asunción, PNUD/Congreso Nacional República del Paraguay.
Yore, Fátima Myriam (2014). Presidencialismo y transición democrática. El caso paraguayo en los 90. Asunción: FLACSO/Paraguay.
Yore, Myriam (2018). El centro presidencial en el Paraguay post autoritario (2003-2018) (inédito).
