La República y el control de los gobernantes (Parte II)
Por Myriam Yore, junio 2021
DECIDAMOS
Si bien Paraguay no puede clasificarse como una democracia delegativa (DD) que O¨Donnell opone a una democracia representativa de “mayor calidad”, en el sentido de la calidad de su funcionamiento institucional; sin embargo, comparte con aquel sub tipo democrático, el aspecto de la institucionalización formal débil y la casi nula rendición de cuentas de los gobernantes, en un contexto de prevalencia de una institucionalidad informal -caracterizada por el arraigo del particularismo (y clientelismo), como forma de acceso y ejercicio del poder-, en la que interactúan TODOS los actores políticos, partidos, órganos de control y poderes del Estado. Principalmente, la rendición de cuentas horizontal, característica de la democracia liberal representativa, es extremadamente débil, o no existe, (como en las democracias delegativas).
En los estudios sobre la calidad de la democracia paraguaya, habitualmente se concluye en categorizarla como de baja calidad. Varias mediciones ubican al país en el grupo de países con índices democráticos “medio-bajo” o “bajo”. Inciden en esta ubicación los aspectos de la debilidad institucional y de rendición de cuentas. Ambos tienen que ver con la dimensión liberal representativa-republicana de la democracia: los déficits en la separación y equilibrio de poderes, en el control de los gobernantes y de sus decisiones y políticas y la inexistencia de una meticulosa distinción entre los intereses públicos y privados de quienes ocupan cargos públicos.
Barreda y Bou (2010), en su estudio de caso, sobre la calidad democrática de Paraguay, relevaron entre los principales puntos críticos: 1. La gran debilidad del Estado de Derecho y 2. Los serios problemas de efectividad de los mecanismos horizontales de rendición de cuentas; ambos esenciales para determinar la calidad de las democracias, aparecen situados en las peores posiciones, comparativamente a otros países de la región.
En relación a la existencia del Estado de Derecho, es decir, de un marco legal que reconozca los derechos fundamentales y vele por su efectiva protección, los autores ponen en tela de juicio la vigencia efectiva del Estado de Derecho en Paraguay. Si bien admiten que “el país dio pasos para adecuar su legislación a estándares mínimos de una democracia liberal. -dando cobertura constitucional a derechos fundamentales y subscrito convenios internacionales sobre la materia”. Sin embargo, “La brecha existente entre la letra de la ley y su vigencia es patente, de lo que se deriva inseguridad y desprotección jurídicas” (Ibidem).
La diversidad de indicadores e informes procedentes de fuentes internacionales y nacionales utilizados en dicho estudio, es coincidente en señalar la debilidad del Estado de Derecho en Paraguay. Siempre situado por detrás del promedio de América Latina en indicadores cuantitativos diversos. Por su parte, informes, como los de NNUU, CODEHUPY, entre otros, centran la fragilidad del Estado de Derecho en: -la pervivencia de prácticas contrarias a los DDHH; -la inseguridad jurídica; y -las debilidades de la administración de justicia (Ibidem).
En cuanto a la Rendición de Cuentas, esto es, el control efectivo de los servidores públicos y sus decisiones, el estudio constata que el país tiene un conjunto de mecanismos institucionales para ejercer dicho control. Se analizan los mecanismos de control horizontal, -prerrogativas de los poderes estatales para prevenir, reparar o castigar acciones ilegales (o inacciones) cometidas por cargos públicos. Entre otros, el control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo y la fiscalización del Poder Judicial ante los abusos de autoridad.
Se destaca que el Presidente tiene poderes legislativos muy débiles (lo que afecta a sus poderes reactivos y proactivos: poder de veto y capacidad de emitir decretos). En contraposición, el Poder Legislativo está fortalecido, con atribuciones que suelen ser privativas del Ejecutivo (ascensos, cuestiones de organización militar, presupuestaria, etc.). El mecanismo de control más trascendente en poder del Legislativo es el juicio político, un instrumento recurrente de desestabilización y bloqueo político tal como está puesto en la CN. Los autores se refieren en particular al mandato 1998-2003. Pero se ha evidenciado durante toda su vigencia y en todos los mandatos presidenciales.
En el mismo sentido, Mendonca (2004) y Yore (2014) sostienen que el presidente de la República se encuentra en una desventaja en cuanto a los poderes de control sobre el Poder Legislativo, mientras que el Poder Legislativo cuenta con una mayor cantidad de instrumentos de control sobre el Poder Ejecutivo. Mendonca cconcluye que “[…] en el diseño actual, el Poder Ejecutivo tiene un poder llamativamente débil y un liderazgo político institucional muy limitado. Al mismo tiempo, el Poder Legislativo carece de un sistema apropiado de control político” (Ibidem, pp. 51 y 52).
Por su parte, Morlino (…) en un análisis comparado de la calidad de la democracia para 15 países latinoamericanos, en una escala que va desde el 0 (ausencia de calidad democrática) al 5 (máximo de calidad democrática), establece que Paraguay ocupa las más bajas posiciones en las dimensiones: Estado de Derecho y accountability interinstitucional y un relativo rendimiento en accountability electoral:
ED = En Estado de Derecho, ocupa el 2,42: rendimiento bajo.
RC E = En accountability electoral, ocupa el 3,53: relativo rendimiento.
RC I-I = En accountability interinstitucional, ocupa el 2,95: uno de los registros más bajos en cuanto a la rendición de cuentas interinstitucional.
Pugna por el control en las binacionales: transparencia versus opacidad
Las Entidades Binacionales Itaipú y Yacyretá se encuentran en el centro de la polémica pública desde que comunicaran a la Contraloría General de la República, que no podrá realizar auditorías porque los tratados internacionales no lo permiten. Es más, Itaipú presentó una acción de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia, que está pendiente de resolución, para obstaculizar la intención del máximo órgano de control de la República del Paraguay y del Senado. En consecuencia, la CSJ deberá resolver sobre la competencia de la Contraloría para auditar las binacionales.
En este contexto, la Contraloría, en tanto máximo órgano de control extra poder de la República, busca reivindicar su rol constitucional de auditar a las binacionales. El Contralor, con una firmeza casi desusada en sus antecesores, ha reafirmado consistentemente en declaraciones a los medios de comunicación, que el ente a su cargo tiene la autoridad y la atribución constitucional para auditar a Itaipú y Yacyretá.
“Sin ninguna duda tenemos la atribución constitucional para auditar las binacionales. Esta atribución constitucional se halla consagrada en el artículo 283 de la Carta Magna, que justamente habla sobre los deberes y atribuciones de la CGR, y que en el inciso 4, textualmente dispone: “La fiscalización de las cuentas nacionales de las empresas o entidades multinacionales, de cuyo capital participe el Estado en forma directa o indirecta, en los términos de los respectivos tratados”.
Y ha dicho más: “La Contraloría durante todos estos años no ha cesado en su afán de auditar las binacionales y en ese sentido hubo administraciones que han permitido y otras que no, desde el año 2004 se emitieron resoluciones de trabajo para la auditoría en ambas entidades binacionales cuyos resultados están publicados en la página web de la Contraloría. Eso es importante que se aclare, lo que la Contraloría reivindica en esta auditoría es su competencia para auditar la ejecución de los gastos realizados en el Paraguay. Es sobre las cuentas nacionales, entendida como cuenta nacional todo ingreso que impacte al PIB”. (Declaraciones del contralor Camilo Benítez Aldana, al diario La Nación).
¿Qué explica la resistencia al control de las binacionales? Algunas respuestas en clave política pueden darse.
*La pervivencia de herencias autoritarias normativas, institucionales, comportamentales, que constituyen un obstáculo hacia la construcción de una democracia realmente de calidad: la escasa o nula afirmación del Estado de Derecho; un Poder Judicial escasamente independiente; la corrupción como sesgo común de todos los controles estatales; la debilidad de los órganos de control externo para desarrollar una labor efectiva, condicionada por la infiltración partidista en su constitución y las presiones del poder político a que están sometidos.
*Transparencia versus opacidad. Es como se plantea esta cuestión históricamente, cada vez que la Contraloría ha intentado fiscalizar a las binacionales. La actual pugna desatada entre la CGR, apoyada por el Senado, por la ciudadanía y por eminentes juristas, que reafirman que ningún ente puede escapar del control de la administración central del Estado, no es apenas con las autoridades paraguayas de las centrales hidroeléctricas.
*La resistencia de las entidades binacionales Itaipú y Yacyretá, detrás de la cual está el Gobierno, a abrirse a ser auditados por la Contraloría, en ninguna forma, ni siquiera a ser controlados en el uso de los gastos socio ambientales, por supuesta inconstitucionalidad, es la expresión extrema de la ausencia de rendición de cuentas (accountability interinstitucional) por voluntad de la élite gobernante.
*Están sostenidas firmemente por el Gobierno y el establishment político y económico que resiste y defiende a ultranza el mantenimiento y control del actual orden establecido en “su territorio de caza”, una de las fuentes más importantes de recursos públicos sin control, del que se beneficia el partido colorado gobernante y su extendida clientela, para el sostenimiento del sistema político y económico de dominación prebendario.
*El partido hegemónico no puede resignar estos cotos de caza reservados, fuentes de recursos públicos sin control, utilizados a discreción, para sostener su grandiosa estructura clientelar a nivel nacional, que es la que fundamenta su mantenimiento en el poder desde hace más de medio siglo.
*Una extendida trama de intereses de personas, instituciones y entidades influyentes, en el sector público y privado, defiende el statu quo de opacidad y discrecionalidad en torno a las binacionales, del que se benefician directa como indirectamente. Para ello se utilizan los más variados dislates políticos y una argumentación seudo constitucional sostenida por los voceros del sistema establecido.
La CSJ debe resolver sobre la competencia de Contraloría para auditar las binacionales. No cabe duda que lo que dictamine reflejará si el Poder Judicial sigue siendo parte del problema de la vigencia de un Estado de Derecho de precaria legalidad, y de un sistema de rendición de cuentas que está articulado para no funcionar, cuyo sesgo común es la corrupción y la infiltración partidista.
Referencias
Mikel Barreda y Marc Bou, 2010. La calidad de la democracia paraguaya:
Un avance sobre caminos tortuosos. Universitat Oberta de Catalunya y Escola
Catherine Cattebeke González, 2013. “Accountability Horizontal entre el Poder Ejecutivo y Legislativo en la Constitución Paraguaya”. En Revista Mexicana de Derecho Constitucional Núm. 29, julio-diciembre 2013.
Leonardo Morlino, 2011. “Calidad democrática entre líderes y partidos”. En Moreira, Carlos y Avaro, Dante. Coord. América latina hoy. Sociedad y Política. Buenos Aires: Editorial Teseo.
Leonardo Morlino, 2013. La calidad de las democracias en América Latina. Informe para IDEA Internacional © Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) 2014.
Guillermo O´Donnell. La irrenunciabilidad del Estado de Derecho. Instituciones y Desarrollo, 2001, n.º 8-9: 43-82.
Guillermo O´Donnell. Why the Rule of Law Matters. Journal of Democracy, 2004, vol. 15: 32-46.
Fátima Myriam Yore, 2014. Presidencialismo y transición democrática. El caso paraguayo en los 90. Flacso Paraguay