Por Myriam Yore, junio 2021
DECIDAMOS
Parte I
RESUMEN
Este artículo reflexiona sobre una idea clave de la democracia: el control de los gobernantes y de sus decisiones y políticas por los gobernados, lo que remite a la rendición de cuentas (accountability) del gobierno y los representantes políticos. En primer lugar, se hacen algunas precisiones conceptuales útiles como la noción de accountability, considerada una dimensión empírica para el análisis de la calidad de la democracia y se expone su desempeño en el Paraguay, de acuerdo a varios estudiosos. En segundo lugar, se revisan los mecanismos constitucionales de control inter poderes y finalmente, se analiza la resistencia del gobierno y el establishment político, a permitir el control de las Entidades Binacionales Itaipú y Yacyretá por la Contraloría General de la República (CGR), en el marco de un sistema constitucional de control y rendición de cuentas con múltiples debilidades.
Precisiones conceptuales
En los estudios sobre la calidad de la democracia se destacan dos dimensiones procedimentales: 1) Estado de Derecho y 2) red de rendición de cuentas, que hacen referencia a la necesidad del control de los gobernantes por los gobernados -a través de los procesos electorales (accountability vertical) y de órganos estatales establecidos (accountability horizontal)- que son afectados por sus decisiones. Ambos son aspectos fundamentales enfatizados por autores que se aproximan al estudio de la democracia desde la perspectiva de su calidad (Barreda y Bou, 2010) 1
Lo expresa O’ Donnell (2001: 27):
«La democracia no es tan sólo un régimen democrático –una poliarquía–, sino también un modo particular de relación, entre Estado y ciudadanos, así como entre los propios ciudadanos, bajo un tipo de Estado de Derecho que, junto con la ciudadanía política, sostiene la ciudadanía civil y una red completa de rendición de cuentas».
De modo que analizar la calidad de una democracia requiere examinar las características y vigencia efectiva del Estado de Derecho y, particularmente, los mecanismos institucionales de Rendición de Cuentas (accountability) del gobierno y los representantes políticos tanto «verticales» –por parte de la ciudadanía– como «horizontales» –por parte de instituciones estatales -como el Congreso– (O’ Donnell, 2004).
De acuerdo con este planteamiento, los mecanismos de rendición de cuentas tratan de materializar el principio de separación de poderes propio del Estado de Derecho y, por tanto, son una dimensión de este último.
Morlino también propone la accountability horizontal o rendición de cuentas como una dimensión de análisis empírico de la calidad de la democracia, entre otras como el rule of law o el respeto a la ley, la responsiveness, o el respeto de los derechos de libertad y la ampliación de la igualdad política, social y económica (Cattebeke González, 2013: 29).
Este autor expresa que la accountability horizontal consiste en “[…] la responsabilidad que los gobernantes tienen de responder a otras instituciones o actores colectivos que tienen la habilidad y el poder de controlar la conducta de los gobernantes[…]”. Se caracteriza por su continuidad, en el sentido que los mecanismos para hacerlos valer no dependen de diversas fechas electorales como la accountability vertical; además está formal y sustancialmente establecida; e implica una relación entre iguales, es decir, entre las propias autoridades, y no autoridad-gobernado como en la rendición de cuentas vertical. (Ibidem: p. 29).
Ahora bien, de acuerdo con Morlino para que exista dicha accountability es necesario:
[…]un sistema legal que, como se mencionó anteriormente, provea los órganos de evaluación y control independientes, amén de estructuras intermedias fuertes y bien establecidas, por ejemplo, los partidos; una oposición política responsable y vigilante; medios de comunicación independientes que están conscientes de su función civil; y redes bien desarrolladas de organizaciones y asociaciones activas e informadas que comparten valores democráticos. (Ibidem: p. 30).
La vigencia efectiva de un Estado de Derecho y de una red de rendición de cuentas inter poderes es entonces una condición sine qua non para garantizar principios y valores republicanos de una democracia, como la independencia, equilibrio y control mutuo de los poderes públicos.
Mecanismos de control al poder político en la Constitución
Con la Constitución de 1992 el régimen político paraguayo adopta la forma de una República Presidencialista (arts. 1 y 3), instaura la democracia como forma de gobierno y establece las reglas formales del juego político democrático. Una de esas reglas consiste en la obligación de los gobernantes de responder a otras autoridades o instituciones competentes para ejercer un control sobre la conducta de aquéllos. Consiste en la rendición de cuentas (accountability) horizontal.
El nuevo marco constitucional incluyó modificaciones e innovaciones en términos de rendición de cuentas horizontal y vertical. Así, se redujo sustancialmente la fuerza del Poder Ejecutivo y se aumentó considerablemente la del Poder Legislativo. Como destaca el DI “la articulación de un marco constitucional en base a los principios democráticos de separación e independencia de los poderes supuso suprimir la facultad del presidente de disolver el Congreso, reducir la discrecionalidad presidencial en cuanto a la declaración del estado de sitio, llamado “de excepción” en la nueva Constitución y abrir la posibilidad de que sea sometido a juicio político para su destitución” (Yore, 2014: 167, 168).
La Constitución le otorga al Congreso fuertes mecanismos de control sobre los demás poderes del Estado. Las capacidades que le atribuye al Congreso en cuanto a la rendición de cuentas horizontal quedan además fortalecidas por la inmunidad de la que gozan los parlamentarios. Un Congreso que tiene casi nulos mecanismos de rendición de cuentas, con relación al Poder Ejecutivo (Yore, 2014: pp. 168, 171).
Respecto al ejercicio de control político al que somete y es sometido el Poder Ejecutivo, la nueva institucionalidad constitucional resta capacidad decisoria y de intervención al Ejecutivo. Si se agrega que con la Constitución del 92 el presidente puede ser destituido por el Parlamento mediante el uso del juicio político o impeachment, se tiene una figura presidencial con un poder extremadamente debilitado (Ibidem: pp.171, 172).
En cuanto al Poder Judicial, su independencia está reconocida mediante el principio de independencia del PJ, el de inamovilidad, el de inmunidad y el régimen de incompatibilidades para jueces y magistrados. En la práctica el nivel de independencia real del mismo está en cuestión. El proceso de designación de magistrados que se inicia con la propuesta de ternas por el Consejo de la Magistratura y termina con la designación de acuerdo a la decisión del Senado y del Ejecutivo, está muy politizado y responde a una lógica de reparto de poder entre partidos.
La debilidad e ineficiencia de la Justicia (por su falta de independencia real del poder político y su propia corrupción interna) para investigar, procesar y sancionar penalmente a los corruptos y corruptores más importantes, ubicados en la función pública, en la actividad económica privada o en las organizaciones mafiosas que operan en el país, es uno de los principales factores que se reconocen como condicionantes de la persistencia de los altos niveles de corrupción e impunidad en la sociedad y de la vigencia de un Estado de Derecho de “precaria legalidad” (Ibidem: pp.172, 173).
En relación al Ministerio Público (MP), su independencia también está cuestionada debido al mecanismo de nombramiento del Fiscal General del Estado, en el que intervienen los poderes políticos, Ejecutivo y Legislativo. La composición del MP responde en gran medida a una lógica partidista, de reparto de poder.
La figura de la Contraloría General de la República (CGR) tiene un peso relevante en el sistema de los frenos y contrapesos entre los poderes del Estado, debido a sus funciones constitucionales (art. 283): el control y la fiscalización de los bienes públicos y patrimoniales del Estado. Además del control de la ejecución y liquidación del Presupuesto General de Gastos de la Nación.
Paradojalmente las funciones de control que desempeña, en la práctica no abarcan al conjunto de órganos del Estado. Esa incapacidad real que se sugiere que tiene para desarrollar un control efectivo, puede deberse a la falta de recursos del organismo. Este es un reclamo de los contralores que se sucedieron. Pero también porque no tiene poder para sancionar a las administraciones que actúan al margen de la ley. En otros países, la Contraloría penaliza. En el Paraguay, los dictámenes de casos dolosos o fraudulentos van a parar a la Fiscalía. La Contraloría también responde a una lógica partidista de reparto de poder en su designación.
Finalmente se subraya a la corrupción como sesgo común de todos los controles estatales, por lo que “se erige como un grave problema que dificulta la acción de control de todos los órganos del Estado”. Por otra parte, la debilidad de los órganos de control externo (el Ministerio Público, la Contraloría General) para desarrollar una labor efectiva está claramente condicionada por la infiltración partidista en su constitución y las presiones del poder político a que están sometidos, así como por la falta de coordinación y complementación de tareas (Ibidem: pp.173, 174).
- Autores como D. BEETHAM (1994: 28) o L. DIAMOND y L. MORLINO (2004: 22) enfatizan que el tema del «control» de los gobernantes y sus políticas es un aspecto presente en la mayor parte de las definiciones de democracia.